社会保障制度改革完善的选择方向-第1

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1、社会保障制度改革完善的选择方向

2、第1　[摘要]到2000年我国初步建立起城镇社会保障体系。但在实际运行中遭遇到巨大的阻碍和挑战。继续推进社会保障制度的改革与完善，必须作出新的思考和选择。我国社会保障制度改革完善的选择方向是，建立一个多样化、多层次、以个人账户为基础、突出家庭和社区的作用、覆盖全社会的保障体系。这应当是一个长期动态过程，不可毕其功于一役。[关键词]社会保障社会保障制度改革一、当前社会保障制度改革与创新所遭遇的阻碍和挑战90年代，国务院先后颁布施行《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991）、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1

3、995）、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》（1997）、《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（1998.6）、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定》（1998.12）、《失业保险条例》（1999.1）、《城市居民最低生活保障条例》（1999.9）等7部行政法规和规范性文件，由此奠定了我国社会保障体制改革的基础条件，规范了制度创新的基本框架。到2000年，我国初步建立起以养老、失业、医疗三大社会保险制度和社会救助制度为骨架的中国城镇社会保障体系。在此基础上，国家劳动保障部提出我国社会保障制度改革的基本思路：低水平

4、、广覆盖、多层次、多方负担、统账结合。这样的改革思路和选择方向是比较符合中国的实际情况的，但在实施中，社会保障体制的改革与创新遭遇到的阻碍和挑战也是巨大的。一是“低水平”的目标难以实现。各地基本养老保险金实际替代率平均水平为83％，普遍高于国务院文件规定的目标替代率60％的水平，也高于按照“小康”标准测算的未来社会平均工资替代率72％的水平。[1]但要从过高的旧的保障体制转换到较低的新的保障体制，遭遇到的阻碍是巨大的。这种阻碍既来自参保对象，也来政府部门所面临的两难选择。比如，要实现“低水平”，势必减少参保对象的收入，降低生活水平，这不仅可能引起社会动荡，

5、而且可能导致市场需求的进一步萎缩，不利于宏观经济环境的改善。因此，为刺激内需，提高低收入人员的消费水平，1999年下半年由中央财政出资540多亿元，大幅度提高国有企业下岗职工基本生活费水平、失业保险金水平、城镇居民最低生活保障金水平，增加机关事业单位在职职工工资和离退休人员的离退休费，提高国有企业离退休人员养老金标准，补发拖欠的国有企业离退休人员统筹项目内的养老金，提高部分优抚对象抚恤标准等（平均提高幅度约为15%）。这一措施直接导致了部分省区养老金替代率超过100%，使原本严重短缺的养老基金缺口更大。二是实现“广覆盖”目标的起步艰难。社会保障覆盖面的更大

6、盲区在广大的农村，不仅地域广而且人口多。目前，绝大多数乡村尚没有建立正规的社会保障制度，亿万农民仍以家庭为依托实行家庭保障；政府、集体和社会一般只在农村遭受大面积灾害时才给予农民一定程度上的资助或救济。城乡之间在社会保障方面存在的差别十分明显，有资料显示，占总人口75％左右的农民的社会保障费支出，仅占全国社会保障费总支出的11％；而占总人口25％的城镇居民却占全国社会保障费的87％。[2]但是，我们无论从消灭城乡差别和缩小工农业产品剪刀差的社会发展目标看，还是从稳定社会经济政治秩序，健全社会保障体制的目标看，无论从广大农民兄弟理所应当的要求看，还是从各级政

7、府的历史欠债和应当承担的现实责任看，农村都是我们建立健全社会保障制度，实施改革与制度创新绝不能忽视的广大区域。在城镇，个体经商户和非就业人口也未完全囊括进社会保障体系之中，有的只是把一些非就业人口列入了“低保对象”。三是“统账结合”的目标有蜕化为“有统无账”之虞。我们确立的“统账结合”目标选择在实施中，强大的“统筹”力量逼迫个人账户成为“空账”。账户无“账”，使社会保障制度的改革面临着尴尬的处境；而若要做实“空账”，又使政府决策部门面临着艰难的选择。其根本原因在于，在客观上由于人口老龄化来势凶猛，而且是在经济发展水平低、人均收入水平不高的条件下到来的；在主

8、观上，则是在确定社会保障制度改革与转制目标时，政府部门对改革成本和转制费用——历史隐含债务问题——没有做好足够的应对准备。因此，能否做实“空账”，几成为社会保障制度改革能否进行下去，能否取得预期效果而绕不开的障碍，辽宁省的试点是否具有普遍推广意义的根源也在于此。四是“多层次”的目标设计忽视了“多样性”选择的必要性。“大一统”思想情节是产生这种偏差的思想根源。我国地域辽阔，各地区在经济发展水平、收入水平和消费水平方面，在产业结构、企业结构、所有制结构和劳动力结构方面，在历史传统、民族风俗、生活习惯、心理特征等方面，以及由这些因素影响和决定的社会组织化程度与公

9、共管理水平等等方面存在很大差异。这些显著差异，既影响社会保障的需求