农村土地制度变革中的地方政府行为分析

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1、农村土地制度变革中的地方政府行为分析农村土地制度变革中的地方政府行为分析目前，地方政府在农村土地方面的行为倍受争议。有人认为，地方政府在土地征用过程中“以土地生财”、把“土地作为第二财政”、以土地作文章搞“经营城市”等，极大地侵害了农民的权益。其实，自改革开放以来，在中国土地产权制度变革的过程中地方政府是重要的创新主体，发挥了重要的作用。因此，分析地方政府在土地制度变革中的行为，有助于为今后土地制度的改革提供思路。一、地方政府是土地制度创新的重要主体20世纪80年代初实施的洗家庭联产承包责任制被普遍盘认为是农民的“伟大创造”甜。不过不可忽视的是，

2、地方驭政府在制度创新中发挥了重沸要作用。家庭联产承包责任榀制首先是在安徽、四川、贵ǒ州、内蒙古这些贫穷的农业怅大省开始实行。而这些省份悼的地方政府为农民“地下半镖地下”的包产到户提供了政治保护和给予合法承认。在辈当时，全国各个省份面对基撖层自发的产权创新有着不同易的约束。在制定中央政策过巍程中，不同地方政府根据自圾己当地的利益和主张进行了蛘讨价还价。地方政府提供产裔权保护的动机在于其对“收精益—成本”的估计。由于中仉国的资源分布极不均匀，在玫11/11率先实施改革的那些省份，庹自然灾害多、农村人口比例宣高、经济发展水平低，因此饥荒概率高，救灾压

3、力大，粢对“包干到户”的支持有利强于粮食问题的解决。而中央忽在当时的“行政性放权”给键予地方政府较大的自由，从癃而减少了地方政府的制度创Ь新成本。周其仁（1995搦）认为，20世纪80年代屡的政策决策过程中，围绕产怩权创新的中央政府与农民两省极之间作交易的模式发展为遍“农民—社区—地方—中央毙”多极之间的谈判、沟通和珧“交易”；从长期角度看，偌这里包括了重建国家与社会关系的要素。1984年薹之后的土地产权制度改革，Е创新了各种类型的土地使用锟制度。比如山东平度的“两歃田制”、贵州湄潭的“增人漆不增地，减人不减地”、广晒东南海的土地股份合作制、┰苏

4、南和北京顺义的“规模经┗营”、中西部地区的“四荒嘧”使用权拍卖等。主要的土酗地使用权制度改革是在国务院批准的农村改革试验区进行的，包括贵州省湄潭县、篾广东省南海县、江苏省无锡纛县、浙江省温州地区，这些地区都属于国务院批准的第一批农村改革试验区，这些土地使用改革的制度设计和笃实施都是由地方政府操作的诹。地方政府的行为在整个制拽度变革中成为一个不可缺少的关键环节。二、土地制度变革中的地方政府行为分飘析地方政府在土地制度创孑新中的绩效，关键在于能否腿11/11提高制度创新的收益，降低颞制度创新的成本。下面以三溥种典型的制度变革模式为例烷，分

5、析地方政府的制度创新愚绩效。这三种模式是：“两烬田制”模式、贵州湄潭“增馏人不增地，减人不减地”模碧式、南海股份合作制模式。丰（一）“两田制”中的地方政府行为分析发起于山东ダ平度的“两田制”将承包地猬分成口粮田和责任田，口粮田按人口平分，责任田则按墅人、按劳或招标承包，承包者交纳一定数量的承包费。口粮田与责任田承担的义务膣不同，口粮田只负担农业税伶，责任田除负担农业税外，筱在改革早期还要完成粮棉等激国家定购任务，并以承包费氩形式负担村提留、乡统筹费搬。“两田制”的制度创新，雯是在东部沿海地区的农业劳动力大量转移、土地撂荒、ィ农业生产出现萎

6、缩、农产品茵定购任务兑现难等情况下出ㄍ现的，采取“两田制”的制任度安排，对社区而言，责任舔田明码标价承租费用，使社迭区减少了与农户的“谈判”宝费用，又保障了上级各项任鹿务的完成。对地方政府而言众，“两田制”较好地实现了存“公平与效率”的原则，既み可以保持家庭经营制度的稳朱定，又可以相对容易地获得亩税收和各项费用。责任田的毯制度设计满足了政府和社区的利益，减少了均田制度下恐的不确定性和交易费用，而荀且可以较好地避免土地均分所造成的土地零碎化，实现规模经营。“两田制”一产命生就获得了快速的发展，到1994年“两田制”面积诣占家庭承包总面积的42

7、．＇3％。但是，到了20世纪沼11/1190年代中后期，“两田制掇”发展有些失控，社区集体捅为获得更多的利益，采取招闷标承包的方式，有的地方随齐意扩大机动地面积，个别地好区机动田面积占土地总面积躇的30％；有的甚至收回部汰分农民承包地搞租赁经营。农民对此强烈不满（张红宇期，XX）。招标方式，特别是社区领导人为获取更多的栲“承包费”以高价出租责任田，侵占了农民的利益。1997—1999年，这一暄阶段政府对“两田制”的政咸策有所调整，强调要尊重农弭民意愿。“两田制”面积开鲤始下降。1999年，实行糠面积已不足10％。实行“两田制”的土地面积在

8、不同绦阶段情况见表1(略)。从彼“两田制”制度创新的动机分析，地方政府和社区集体舢具有制度的创新动机，他们蟠是制度创新的