我国洪水风险区管理探讨

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1、我国洪水风险区管理探讨

2、第1...　基金项目：国家自然科学基金、长江水利委员会联合资助重大项目（50099620）.【摘要】由于防洪工程措施面临社会、经济、环境、安全等因素的制约，而我国水灾损失仍旧高居不下，提高洪水风险区抗灾性能、减轻洪水灾害损失和影响的洪水风险区管理便成为我国减灾策略的必然选择，实现蓄滞洪区正常运用的蓄滞洪区管理更是迫在眉睫.《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、“32字”方针为我国洪水风险区的管理提供了法律与政策依据，经济的发展和城市化进程则为此营造了社会环境.作为洪水风险

3、区管理重点的蓄滞洪区，为实现其防洪减灾、生态修复和可持续发展等多重目标，未来的管理大致有三种模式：湿地修复型、规模经营型和基本维持现状型.对于广大的洪水风险区和区内城市，探求与洪涝灾害特性相适应的土地开发和利用模式，是今后洪水管理的方向.【关键词】洪水风险区；防洪非工程措施；蓄滞洪区；管理中图分类号：TV877文献标识码：B：1671-1408（2002）09-0026-031防洪非工程措施与洪水风险区管理1防洪工程措施与非工程措施防洪工程措施和非工程措施是一个舶来的概念，一般意义上，目的在于改变洪水天然运

4、动特性的措施称为防洪工程措施，而辅助防洪工程措施发挥功能、协调人与洪水之间关系、缓解洪水灾害影响的措施称为防洪非工程措施.防洪水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区是主要的防洪工程措施，洪水风险区内高出地面的道路（公路、铁路）、路基、围墙等线状结构物，其初衷虽不是防洪，但在洪水泛滥时具有明显的改变洪水运动特性的功能，在一定程度上也可作为防洪工程措施考虑.1.2洪水风险区管理洪水风险区管理是防洪非工程措施的主体，目的在于规范洪水风险区人的防洪行为、开发行为和减轻或缓解洪水灾害发生后的影响.此外，习惯上，辅助工程措施和上

5、述非工程措施制定、实施和充分发挥效益的有关技术、方法和手段，例如对洪水特性、洪水灾害特性的认识、洪水预报技术、洪水风险图等，通常也被纳入防洪非工程措施的范畴.开展洪水风险区管理的原因是防洪工程措施有其局限性.2工程措施的局限性和面临的困境控制洪水、消除洪水灾害是人类千百年来的共同追求，进入20世纪，随着经济、技术的高速发展，人类对自身改造自然、征服自然的能力充满自信，世界各国相继开展了以控制洪水、消除洪水灾害为目标的大规模防洪工程建设，随后又相继认识到，防洪工程措施难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上

6、减轻而不可能消除.我国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，与其他国家一样，工程防洪所面临的一系列问题逐步凸显出来.2.1水灾绝对损失仍呈攀升趋势尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70％以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水淹没区经济发展、资产增值导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素.2.2兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄近期黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢

7、纽建成后，我国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本占完，大型防洪枢纽的建设将告一段落.2.3防洪水库的建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建设防洪水库的自然条件，但在现阶段，由于其经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行.2.4堤防建设面临着经济、安全、环境因素的制约我国现有堤防约26万km，是防洪工程体系中最主要的成分.据分析，目前我国江河洪水年均损失约250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水

8、灾害，可行的投入如附表所列.附表提高堤防标准减轻洪水灾害的可行性评价例如，对长江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量约需76亿m3，占用耕地约10万hm2，迁移百万人口，还要改造上万座各类涵洞、泵站、桥梁，成本将超过1000亿元，减少的年均损失约为12亿元，远低于年均成本（约80亿元）.其他流域的情况也大致如此.我国江河堤防，尤其是主要堤防，巳经较高，多是经数十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患，在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以度汛，但若进一步加高，则在更高的水头下

9、，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准.洪水的泛滥不仅塑造了广大的洪泛平原，而且有补充地下水、维系湿地、保持生物多样化等功能.目前我国主要流域，除松花江外，湿地几乎已消失殆尽，堤防建设是主要原因.面对水资源严重短缺的问题，海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地区，回灌地下水，承受一定的淹没损失，以使洪水的资源和生态功能得到实现.