借鉴美国州周转基金经验创新我国水环境领域投资模式

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1、借鉴美国州周转基金经验创新我国水环境领域投资模式文／李丽平李瑞娟徐欣夏扬摘要美国州周转基金投资模式以低息贷款为主要投资方式，联邦和州分工负责，调动社会资本参与，减轻了政府财政压力，形成稳定而持续的“资金库”，为水环境基础设施建没和水环境治理改善提供了有力资金保障。建议学习其经验，在我国也建立水环境保护周转基金，《水污染防治法》修订版本中设立周转基金相关条款，建立中央负责监督引导、省级机构为运营丰体的基金管理体系，针对优先项目开展低息贷款，鼓励通过发行地方债券进行融资等。..关键词周转基金：水环境保护；投资模式：低息贷款：美国基金项目：环境保护部“中美战略经济对话机制下清洁水政策与行动示范

2、”项目成果创新水环境领域的投融资机制是改善水质的重要保障。美国清洁水州周转基金(CWSRF)和饮用水州周转基金(DWSRF)就像两个基础设施建设银行，为美国水环境基础设施的建设和水环境质量的改善提供了有力的资金保障。其经验对我国创新水环境保护投资模式具有重要借鉴意义。美国州周转基金的设立历程及规模设立历程美国在水污染领域的投资经历了从以政府无偿拨款为主，到以州周转基金贷款为主的历程。在设立清洁水州周转基金前，联邦主要通过无偿拨款的形式支持污水处理设施的建设。赠款形式下，联邦和州分担了大部分的项目建设成本，致使市政当局没有动力考虑采用成本一效益最好的设计和技术。财政资金使用效率低下，促使联

3、邦政府考虑改革水环境保护领域的投资模式。1987年，《清洁水法》规定从1991年开始，联邦不再向建设补贴项目拨付资金；并设立清洁水州周转基金。从1988年起，清洁水州周转基金项目开始运转，支持污水处理厂建设、非点源污染控制和河口保护项目。为满足供水系统基础设施建设、升级和更换所需的大量资金，《安全饮用水法》（1996年修订）提出建立饮用水州周转基金，并参照清洁水州周转基金进行管理。基金规模目前，在美国50个州和波多黎各均设有州周转基金项目。州周转基金的资金主要有三部分：联邦年度拨款和州配套(联邦拨款的20%)；基金运行中的贷款偿还和利息收益；发行债券所募集的资金。贷款偿还和债券融资的资金

4、，可以继续贷款给其他项目，保障了基金的持续运营。在联邦和州的紧密合作下，两个州周转基金均保持良好的运行态势。联邦投入有效地撬动了市场资本，且累计资金规模在逐年增加，为美国的水环境改善和饮用水安全供给提供了有力的资金保障。目前，州周转基金已成为联邦层面最主要的水环境保护资金管理模式。美国环保局2014财年预算中，19.12亿美元用于州周转基金项目，占水环境领域投资额的52.17%。美国州周转基金的管理和运营特征建立伙伴关系，联邦和州共担责任州周转基金由联邦和州共同管理，美国环保局作为州周转基金最主要的联邦管理部门，负责对各州周转基金进行监督和引导，各州负责周转基金的具体运营和管理。在整个州

5、周转基金项目运营中，联邦和州形成了伙伴关系，他们各司其职，保障州周转基金正常和高效地运转。美国环保局通过审批各州提交的使用计划、拨款申请、年度报告等对其州周转基金项目进行监督，并编写年度评估报告，通过制定导向性政策和控制预算比例来实现对各州周转基金投资方向的引导。美国环保局10个区域办公室通过检查、实地考察、采访、会议讨论等形式对辖区内各州的周转基金运营情况进行监督，包括审议其年度报告和审计报告。各州负责州周转基金项目的具体运营。在获得拨款之前，各州需建立清洁水／饮用水州周转基金。在申请年度拨款前，各州必须制定基金使用计划。使用计划经公众评议后，提交美国环保局。在年度任务完成后，各州需要

6、每两年或每年提交年度报告和项目审计报告。采取低息贷款模式，保障基金持续运转州周转基金以提供低息贷款为主要投资模式，形成了贷款一还款一再贷款的运转模式（图1），达到了“周转”的目的。这一模式，使先贷出去的资金经过循环又回到州周转基金的资金库中，可以继续支持其他项目。根据法律要求，项目应在完工后的一年内开始偿还贷款。贷款人需要开设一个或多个还款渠道，若建设项目是分阶段的，则贷款也需要分阶段偿还，以降低出现坏账的风险。根据美国环保局报告，贷款本金和利息偿还对州周转基金累计可用资金的贡献率均超过了30%，这也一定程度上表明州周转基金具有长期提供低息贷款的能力。这种模式一方面可以减轻财政压力，另一

7、方面可以提高财政资金的利用效益。CWSRF和DWSRF的平均贷款利率分别为1.7%、2.7%，远低于5.0%的市场利率水平，对于弱势社区的贷款可以是零利率和负利率，甚至免除偿还本金。同时，贷款还款期限可达20年，特殊情况可延长到30年。低利率和长还款周期不但提高了州周转基金对贷款人的吸引力，同时，也为融资渠道较窄的小型社区等弱势群体提供了资金渠道，进一步减轻了贷款人的还款压力。近年来，州周转基金的援助资金均超过可用资金的90%，有力