对“参与式”政府绩效评估制度的评估

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1、对“参与式”政府绩效评估制度的评估摘要：近年来，以大规模公众参与为特征的民众评价政府绩效的活动在实践中得到广泛尝试。这种绩效评价模式可称之为“参与式政府绩效评价”，其主要表现是通过网络和问卷方式，由公众对政府绩效进行评价，其目的是提升行政活动的民主正当性。但是，参与式绩效评价在实践中并没有兑现其制度设计的预期目标。其原因主要在于这种参与式绩效评价模式缺乏必要的程序性保障机制，导致制度实践的功能障碍。　　关键词：公众参与；绩效评价；功能障碍　　一、“参与式”政府绩效评价的兴起：一个描述　　近年来，政府绩

2、效评估的理念和实践都呈现不断展开的态势。[1]除了原有的政府自身评估外，引入公众对政府绩效进行评估的做法也得到尝试。这些活动在实践中被赋予各种各样的称谓，例如“民评官”，“千人测评政府”，“万人评议机关”，“民主测评政府职能部门”，“网民评价政府”等，其特点在于突出参与人数之多和参与规模之大。媒体更是对这种具有“草根特色”的民众评议进行了广泛报道和渲染，例如浙江省云和县“万人评议政务”活动被称为“一阵民主的浪潮席卷了浙南山城”[2]；南京万人评议机关活动“让老百姓对政府机关行风进行打分”，“‘让人民满

3、意’成为机关干部引用最多的一句话”；[3]中国当前新兴的绩效评价制度在全国呈现出“政府主导、自下而上、上下呼应”的趋势。　　从改革开放以来政府绩效评价的发展过程看，中国的政府绩效评价活动大致呈现出三种形式的逐渐演变：首先，改革开放到21世纪初，我国的政府绩效评价实行“政府主持——政府评价”模式，主要实行的是以农业总产值和GDP为核心的经济评价体系。[4]由于这两种指标体系都是硬性[5]的科学数据，实际上也就大大挤压了其他主体的参与空间，因而都是在政府内部完成的。其次，本世纪初至今的几年中，“政府主持—

4、—公众参与”模式的政府绩效评价逐渐在各层次的政府中推行开来，目前占据主导地位。表现为在政府主持下，公众作为一般评价主体参与绩效评价活动，对政府活动进行综合性的、软性指标衡量，或者是软性和硬性指标的综合性衡量。第三，“非政府机构主持——公众参与”评价政府的最新模式。中国零星出现了由政府以外的组织和机构主持评价的实例，以由学术机构主持的“甘肃省非公有制企业评价政府部门”活动为突出代表。　　描述至此，我们似乎看到一幅有关政府绩效评价的多方位、多层次的图景：⑴地方政府“自下而上”全新的制度尝试在中央的呼应下似

5、乎正使绩效评价活动阔步前进，迈向制度化；⑵不论民众还是媒体舆论，对于参与式绩效评价的形式和初衷都持一种肯定的态度[6]，认为此种尝试表现了对公众主体性的尊重，展示了政府公共行政过程的开放性；⑶民众对政府活动的评价有了可能的、可行的展开方式和途径，且形式上中立的第三方评价制度也开始得到尝试；⑷绩效评价指标所包含的对政府活动的要求更为复杂，必须兼顾社会的方方面面，具备综合的治理能力。而从主动尝试新型绩效评价活动来看，政府也积极表现出向此方向努力的意愿。　　不幸的是，对政府绩效声势浩大评价的活动，效果却难令

6、政府和公众满意，参与者积极性受挫，参与人数逐年递减等等情形，在实践中已普遍存在。[7]起初，政府似乎以诚恳姿态吸纳民众参与评价，意在吸纳民意、汇集民智、凝聚民心，增进公众对政府信赖；然而在评价过程中，政府却显示出一种对民众评价的“提防”，要么干脆拒绝公开评价结果，要么没有以任何实质性行动对评价做出相应的反应。公众遭遇心理上的“挫败感”，对参与的意义和政府的诚意产生怀疑，甚至放弃与政府合作的机会和可能性，拒绝将来进一步的参与行动。下文将从政府主观立场和参与式绩效评价的客观机制两个角度，对中国“参与式绩效

7、评价”的问题进行分析，以期寻找避免上述尴尬后果的可能途径。　　二、参与式绩效评价活动的目标期待　　政府为什么要自发引入新的绩效评价形式？　　参与式政府绩效评价在实践中受到两个方面动因的推动：其一是基于外部考虑的动因，表现为：⑴“服务型政府”和“为民服务”的（政治）理念；⑵绩效评估作为一种政府和公众进行交流的方式。通过民众的绩效评估，增进民众对政府的支持、信任和合作。其二是来自政府系统内部考虑的动因，即出于政府自身考虑，绩效评价被期望成为政府自我更新的契机，包括⑶通过参与式绩效评估，对政府人员及活动形成

8、良性激励，使政府活动更有成效；⑷借助民众监督，查找内部问题与不足，促进自我改进和完善。　　政府要实现什么样的目标？　　在本文所观察到的现实案例中，政府声称的目标可以概括为建设责任政府、法治政府；服务政府、效能政府。在活动发起者看来，政府绩效评价从根本意义上讲就是对政府权力运行的评价，政府活动对人民负责直接体现为政府对公众评价结果承担责任，同时又可以实现民众对政府的监督，起到限制政府权力的作用。服务型政府和效能型政府作为参与式绩效评价的目标是由其“参与”和