改革转移支付体系破解地方财政困境的探索

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1、改革转移支付体系破解地方财政困境的探索　　一、地方政府财政困境与转移支付制度不规范问题研究缘起　　转移支付制度作为分级预算体制的一个组成部分，用于调节和均衡各级预算主体之间收支的不对称，解决经济发展的横向和纵向非均衡问题。转移支付的存在对各国来说都是必要的，首先，由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素的影响，地区间经济发展水平和经济发展能力都呈较大差异，导致地区间的收入和支出非均衡，这就需要中央政府通过转移支付来调节，确保最低的公共服务水平。其次，由于一些公共服务外溢性的客观存在，地方政府缺乏投资动机，需要中央政府通过转移

2、支付对地方政府进行诱导和激励。此外，为实现中央特定的社会和经济目标，也需要进行政府间的转移支付。　　我国转移支付制度形成于1994年的分税制改革，至今仍实行过渡性的转移支付制度，包括税收返还、专项补助、原体制补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助六种形式。到目前为止，我国的转移支付制度仍没有实现制度化，存在的问题主要表现在以下几方面。　　第一，转移支付结构的不合理导致财政非均衡进一步扩大。国内有学者提出取消税收返还，因为税收返还数额以1993年为基数年，通过一定比例计算返还给地方。由于各地方发展水平上的差异，每年所获得的返还

3、数额相差悬殊，以致贫者越贫富者越富，而地方政府财力的差异最终导致了公共服务水平的差异，进而导致地区发展不均衡。转移支付结构的不合理还表现在转移支付形式过于复杂多样，不利于监督管理，制约了转移支付制度在地区间财力均等化作用的发挥。一般性转移支付对均等化发挥的作用最强，然而，一直以来，在我国整个财政转移支付中，一般性转移支付所占比重都较小（见表1），促进公共服务均等化的作用难以充分发挥。　　表11994—2010年财政专项转移支付和一般性转移支付（单位：亿元）　　年份专项转移支付一般性转移支付　　199436199　　1995375

4、133　　1996489161　　1997518199　　1998878210　　19991424354　　20001613620　　200122001176　　200224011623　　200325981914　　200434232605　　200535293812　　200644124732　　200768927125　　200899628746　　200912359.1411319.89　　201013310.9112295.73　　资料来源：李萍主编：《中国政府间财政关系图解》，北京，中国　　财政经济出版社，2006，

5、51页。作者参考财政部网站数据整理汇编而成。　　第二，中央要求地方配套的资金规模过大，导致地方财政困难加剧。在一些专项转移支付中，中央政府要求地方政府必须拿出一定的资金来配套。由于地方政府本身财力有限和地区间财力的差异，导致财力较弱的地方政府拿不到专项资金，或者为了拿到专项资金只好采取虚报数字的做法，而财力较强的地区可能就会拿到更多的项目，这严重影响了专项转移目标的实现，加大了地方财政压力。　　第三，转移支付规模太小，不足以弥补地方财政缺口。我国是中央集权型国家，在财政体制方面采取的也是集权型的转移支付制度，为了实现中央的宏观调

6、控能力，转移支付必须要达到一定规模。从表1中可以看出，1994年以来，我国的转移支付规模在不断增大，但是增幅较小。随着经济的发展，我国财政收入总量逐年增加，中央财政收入占全国总财政收入比重逐年增大，而转移支付所占比重却没有增加，地方财政支出也随着公共事务的增多而不断增长，地方政府入不敷出的现象非常普遍。　　第四，转移支付制度不规范。1994年分税制改革并非立足长远，而更多是从解决现实问题出发的，处于这样的财政体制下的转移支付制度的弊端日益显露。比如缺少法律对转移支付的规范；中央的转移支付具有一定程度的主观随意性，容易导致政府间财

7、政关系不稳定；对转移支付资金使用缺乏有效监督等。由于中央与地方财政收入分成比例悬殊，地方政府比中央政府承担更多的事权，中央政府通过转移支付来弥补地方财政支出缺口。但是，由于我国转移支付制度种种缺陷的存在，不仅地方财政缺口得不到有效弥补，反而随着公共事务的增多，地方政府的支出范围日益扩大，地方政府进一步陷入财政困难中，这一现象在中西部表现尤为突出。2005年农村税费改革全面深化，农业税全面取消，县乡财政面临更加严峻的问题。农业税的取消使地方财政收入大幅减少，而法定增长和通过条条下达的专项配套、达标升级支出不断增加，地方政府的服务成

8、本不断上升。同时，工资、行政、政策性支出和社会保障等支出项目不断上升，而地方财政收入比重却迅速下降，使地方自给能力逐渐降低，大部分需要上级通过转移支付的方式进行解决，但是，上级的转移支付规模往往较小或不能及时到位，不足以弥补地方资金缺口，有些地方政府只得依靠举债