从管制发展看政府管制角色的变化

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1、从管制发展看政府管制角色的变化[内容提要]：本文以西方管制的实践和理论发展脉络为线索，通过分析近几百年来，自然垄断产业管制改革的主要经验以及理论发展的历史逻辑，揭示政府管制和市场竞争关系的演变和发展。[关键词]：管制、放松管制、管制改革一、大工业时代的管制更替尽管早期的古典经济学家倡导自由竞争思想，但从16世纪初重商主义出现到19世纪末垄断形成漫长的四百多年期间，政府的微观干预作用都或多或少地存在。英国经济思想史学家罗尔指出，“（国家干预）的思想并没有消失，直到今天都不时地披着不同的外衣再出现，甚至有时这种重新发现的古代真理被认为是出奇地符

2、合现代情况而大受欢迎”。因此，研究早期的管制形式对现代管制的实践影响是非常有意义的。管制最早可以追溯到重商主义时期。这个时期可以被称为“古典管制主义鼎盛”阶段，如英国维多利亚都泽王朝的“工匠法”等。在重商主义时期，由于重商主义者认为财富的形成是从贸易中获得的，他们主张君主对贸易进行管制，以保证财富的积累。因此，在这段时期中，竞争是受到了很大约束的，全面的保护和管制政策是该时代的特点。从其形式来看，以英国为例，行业管制有三种形式：议会制定的法规、王室公告和严格规定的特许权以及皇家法院的命令。从其内容看，对进口货物实施关税或禁运，禁止输出工具和

3、熟练的手工艺人，鼓励原料进口或在国内生产原料，对产品质量的监督，以及给发展新工业者以补贴。这些管制的实质是在保障特权利益的基础上，鼓励出口，限制进口，反映了重商主义的广泛干预性质。实际上，重商主义关于国家管制政策的实施对当时商业资本主义兴起有着重要的推动作用。罗尔认为工业和商业管制逐步加强的真实意义瓦解了中世纪超经济的限制，通过推动贸易，加速了工业资本主义的兴起。但随着早期资本主义发展为成熟的工业资本主义后，管制主义逐渐完成了它们的使命，呈现出没落的趋势。到了工业革命时期，微观的管制在很大程度上被市场竞争所替代，市场竞争为英国工业化积累了巨

4、大的财富和经验，但随着市场竞争成为调节经济活动主要的配置机制之后，人们开始逐渐关注公用事业部门的问题，亚当·斯密在《国富论》第五章就专门讨论了政府对公共产品干预的必要性。在斯密的观点中，国家的作用仅仅是维护性的，而不是积极的。只需要“守夜人”的角色，即保护领土的完整（国防）、维护司法公正（司法经费）、提供一定的公共工程和公共机关的运行以及保持社会的正常运转（包括公共工程和教育费用）等方面。约翰·穆勒更深入地讨论了政府的积极干预作用。他区分了政府的必要职能和其最优化职能。认为政府不仅仅要实现“守夜人”的必要职能，更要实现最优化职能，强他的最优

5、化职能是强调在自由放任规则下，“为某种巨大的好处的需要”的条件，如允许政府在消费者保护、普通教育、环境保护、有选择的强化基于未来经验的永久性合同（如婚姻），公共设施调节和公共慈善事业等领域进行干预。可以说古典经济学家基本上为政府的微观干预奠定了理论基础。以庇古为代表的旧福利经济学对市场失灵的讨论则为政府的微观干预提供必要的理论前提。他们通过对公共产品的特征进行具体、详细的描述，进一步分析了纯公共产品的均衡问题，成为早期管制理论经典的代表，即“实证理论的规范分析”。在这种理论背景下，早期的公用事业部门的无一例外地都采取了国家干预，即国有企业的

6、组织形式。但到了19世纪末，英国公用事业部门开始创造性地引入了市场竞争方式，以促使公用品效率改进。特别是在水供给中采用了投标权拍卖方式，以事前竞争代替事后垄断，基本上符合现代管制改革的逻辑。成为早期管制改革的先驱。尽管早期的管制理论出现是围绕着自由竞争基本原则的补充，但它内在地体现了国家干预和自由放任的政策之间的矛盾。从重商主义的市场经济形成开始，一直蔓延到垄断资本形成，甚至在当今也以不同的面目出现。其根本上体现了对理想的竞争状态和真实竞争的不同理解。完美的竞争模型尽管为我们展现了一幅市场机制尽善尽美的一面，但它不能够忽视市场经济发展过程中

7、对真实利益的争夺的现实。尽管早期的管制理论缺乏完整的逻辑体系和独立的视角，但他们深刻的思想内涵已经为现代管制理论和实践提供了丰富的营养和底蕴。二、现代管制确立和扩张现代管制活动最早出现在美国1887年对铁路业的管制。其标志性的事件是最高法院对铁路业管制的裁决，它为自然垄断的管制奠定了法律基础。自那时起，以美国为代表各西方国家在近百年的经验性实践中大体上都经历了管制—放松管制—管制改革三个阶段。十九世纪末，正是美国市场经济发展呈现巨大变革的时期，在这个时期中，市场的自然垄断产业逐渐形成，公共产品和公共服务也逐渐受到了人们的关注。1877年，美

8、国缅因州和伊尼诺斯州对谷物传输和仓储设定了管制费率标准。这在很大程度上体现了管制原则，即个人的自利性追求不能够影响社会整个利益的损失，为阻止垄断者榨取消费者剩余提供了管制基础。1