制度创新与现代政府治理范式变迁

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1、制度创新与现代政府治理范式变迁

2、第1　　　一种新的发展观认为，在人类历史的变迁中，制度的变迁是根本的变迁，制度的发展也就是社会的发展。然而，制度是在一定环境刺激下而发生反应的一种习惯方式，亦即与一定社会环境相适应的行为、组织和程序的价值稳定性。所以，制度必须随着环境的变化而变化。从这个意义上讲，不同的制度环境造就了不同的制度预期，而制度创新将成为政府治理范式变迁的重要动力性资源。　　就制度创新主体的范围而言，在政府制度创新以外还存在着由个人推动的创新和团体推动的创新。但是有研究成果表明，政府推动的制度创新是经济增长的基本动力，因而它在全部的制度创新中担当着更加重要的角色。对此，世界银行《１９

3、９７年世界发展报告》也给出了同样的结论：“不仅仅是经济政策和人力资本，而且还有国家制度的质量，也决定着经济产出的状况。这些制度实际上决定市场发挥作用的环境”。由此表明，制度创新不仅是政府能力的体现，而且它在发挥制度作用的过程中，进一步增强了政府自身的能力，而一个具有制度创新能力的政府对自己国家的发展具有极其重要的意义。　　在全球化的大环境中，一国的存在和发展关键在于综合国力的竞争。在制度创新中重新定位政府的职能，必然要求政府不仅要直面本国的市场状况，而且还要面对全球市场的冲击，因为经济全球化的力量，一方面使经济活动要跨越国家的界限而面向世界，另一方面全球性的规则要素也将通过国界影响和制约一国

4、的制度要素。所以，政府为了提高和增强本国的国际竞争力，就必须使本国的经济体制与全球的制度安排相协调，并且要有很强的创新性。从深层次上来考虑，凡是能使制度供给主体获得超过预期成本的收益，一项制度就会被创新。由此看来，一国经济的发达、科技的进步、文化的先进，其背后的实质就是制度的合理性和创造力。　　历史的变迁，使政府越发面临复杂性、动态性与多元性的环境及其变化，使得政府单方面的不可治理性的程度在增大，传统意义上的强政府、弱社会，以及全能政府单独主治的局面已经难以解决日益复杂的经济、社会问题。事实上，国家的建设与发展需要政府和社会力量的共同努力和合作，如果具备了一个积极活跃而又强大的公民社会，就能

5、够动员和集中大量的社会力量和资源来参与国家的建设。实践表明，一个国家的政府与社会各种力量之间互动的能力愈强，愈能产生本国参与国际竞争的基础性能量。然而，历史变迁带来的这种环境的变化，必然要求对政府职能作出相应的调整。于是，政府治理范式的变迁就成为必然。从这个意义上讲，由环境引起的政府治理范式的变迁是一种适应性的制度调整，是为了完善政府对经济和社会公共事务的管理。　　在经济治理方面，现代政府已经普遍意识到市场机制之优点及其对于经济运行的重要作用。从创新的要求出发，现代政府供给经济制度的前提至少应当包括：与市场经济相适应的法律体系、与市场经济相适应的财产制度、与市场经济相适应的货币和人力以及公共

6、产品的供给制度。特别是对于由传统向现代转变中的政府，一定要把确定和保护人们的财产权利作为制度创新的核心内容，因为市场经济是一种交换经济，而交换经济必须以财产的独立为前提。从政府与市场的关系看，政府必须注重“既竞争又合作”的均衡关系，以建立竞争规则，纠正市场失灵，培育多元市场。现代政府再造的另一个非常重要的特征就是，吸收民间社会的活力，吸纳民间社团的机制与经验，只有这样，才能在市场经济运作过程中，建立起一个“公平竞争、追求效率、民意至上、社会为尊”的新型政府。　　在社会公共事务管理方面，由于政府不应再是唯一的公共管理组织和部门，而是要使众多的公民志愿性组织与政府一起来管理公共事务，于是公共管理

7、变成了一种面向公众的服务，进而人们开始把视线从关注权力和权力的运行，转向关注管理的效果和服务的品质上来，公共服务的逻辑由供给转向了需求，许多公共服务不再受制于行政的自由裁量权，而取决于公民的需要即公民的授权。在民主体制架构下，衡量现代政府的标准，已经从考量其政治民主化的程度，延伸扩展到了行政民主化的视野之中。　　这种民主化进程不仅需要有一种相应的机制来加以推动，而且要以法律制度确定下来，从而使政府真正从“依法行政”的高度去考虑来自社会民众的利益要求。法治政府是现代政府的重要特征。法治政府的理念固然承认并重视民众的守法，但其重点不是“治民”，而是“治官”，法治政府的核心就在于政府受法律的约束和

8、控制。如果要在最大的限度上抑制权力被滥用，惟有在制度上作出必要的设计和安排，进而为政府的治理行为设定规则和指向。法治政府的本质不仅在于它承认法律的最高权威并依照法律行使权力，更重要的是要求它所遵从的法律必须符合一定的价值标准，包含一定的实际内容，这种标准和内容就是保障公民的权利与自由，这已经成为现代政府区别于传统政府的关键所在。　　无论是对经济的治理还是对社会公共事务的管理，现代政府治理范式不仅应是法治型的，