浅谈我国非物质文化遗产旅游的行政指导

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1、浅谈我国非物质文化遗产旅游的行政指导田桂妍万里行万克夫中图分类号：F59文献标志码：A：1000-8772(2014)31-030-04非物质文化遗产既有珍贵的历史、艺术和科学价值，也具有重要的经济价值。近年来我国的旅游业更多关注于利用有形的物质文化遗产创造经济价值，均忽略了对非物质化遗产的开发利用。事实上，非物质文化遗产是旅游开发中一种重要的旅游资源，而旅游开发则有助于保护非物质文化遗产和发展文化事业。可以说，以非物质文化遗产为资源进行旅游开发，是经济发展和文化保护的双重需要。“首先，从经济角度来讲

2、，旅游市场的开发为保护非物质文化遗产提供了资金保障……其次，从文化保护角度来讲，非物质文化遗产只有在文化语境中不断地表演和自我重复才能实现它的意义和价值，近年来逐渐增长的旅游市场为它提供了这样一个文化语境”。[1]较之只适用于传统技艺、传统医药中的药物炮制技艺和部分传统美术类非物质文化遗产项目的“生产性方式保护”，非物质文化遗产旅游则是具有普通适用特性的非物质文化遗产的开发利用型的保护方式。“行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律

3、精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为”。[2]行政指导是现代行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预双重缺陷的补救方法。我国的行政主体应该善用行政指导手段，最大限度地促进非物质文化遗产保护和旅游开发的良性互动，以发展我国的非物质文化

4、遗产旅游业，繁荣我国的文化旅游产业。一、行政指导主体行政指导的主体，应有行为法的依据，或至少有组织法的依据，确保适格，力求规范。我国发展非物质文化遗产旅游业，行政指导主体不能“错位”，不能“越位”，尤其不能“缺位”。各级人民政府都是非物质文化遗产旅游业发展的行政指导主体。国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，领导全国范围内的行政管理工作，当然也是全国非物质文化遗产旅游业发展的最高行政指导机关。地方各级人民政府是地方各级人大的执行机关，是地方各级国家行政机关，负责管理本行政区域内的经济

5、、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，并领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。指导本行政区域内非物质文化遗产旅游业的发展，属地方各级人民政府的职权范围。各级人民政府是综合意义上的行政指导主体，其对非物质文化遗产旅游业的行政指导是宏观层面上的行政指导。依我国《非物质文化遗产法》之规定，国务院文化主管部门负责全国的非物质文化遗产的保护工作；县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内的非物质文化遗产保护工作，

6、实施非物质文化遗产的调查，制定有关的专项保护规划。国务院和省级人民政府文化主管部门可以对本级政府批准公布的项目认定代表性传承人，并规定了认定条件、主要义务和支持措施。代表性传承人无正当理由不履行传承义务的，文化主管部门可以取消其代表性传承人资格，重新认定。考虑到非物质文化遗产旅游深切关涉非物质文化遗产的有效保护与合理利用，文化主管部门理应可对其作专门指导。非物质文化遗产旅游是旅游产业的新兴业态和重要组成部分，旅游主管部门亦可对其作专门的行政指导。鉴于非物质文化遗产旅游所涉事项复杂，牵涉面较广，笔者认为

7、适宜由文化主管部门和旅游主管部门作联合指导。在联合指导中，指导资源来自多个部门，优势互补，指导力量充足，易获行政相对人的认同和配合，行政指导的效果应该较好。这种联合指导，本质上就是一种柔性的联合执法，也应予以严肃规范。笔者建议采行“联合指导、连带责任”机制，由参与联合指导的文化主管部门、旅游主管部门对行政指导行为所可能产生的法律后果承担连带责任。二、行政指导方式行政指导的方式，多种多样，丰富多彩。根据行政指导所指向的对象是否特定，可以将行政指导分为针对特定对象的行政指导（具体行政指导）和针对不特定对象

8、的行政指导（抽象行政指导）；根据行政指导功能的不同，可以将行政指导分为激励型行政指导、协调型行政指导、管制型行政指导；根据行政指导有无行为法上的法律依据，可以将行政指导分为有行为法依据的行政指导和无行为法依据的行政指导。莫于川教授在《法治视野中的行政指导》一书中，对行政指导的常用方式细致概括为3型12类，即抽象行政指导型（含“指导性计划·指导性规划”类、“导向性行政政策·行政纲要”类、“发布信息、公布实情”类）、具体行政指导型（含“指导·引导·辅导·帮助