探讨公共危机管理中的公共财政应急机制

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1、探讨公共危机管理中的公共财政应急机制前言：突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响或威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响，涉及公共安全的紧急事件。突发公共事件的表现形式多种多样，涉及范围也相当广泛。2008年5月12日，汶川地区发生的大地震就属于该类突发公共事件。悲痛之余，我们所做的就是将损害最小化。本文将从从公共财政的角度探讨了突发性公共危机事件的应急机制管理，探讨了我国公共财政应急机制构建的制约性因素，构建了我国财政应急体系，并以汶川地震为例，验证了体系的可行性。主要包括：危

2、机前的预警防范，危机管理的知识信息系统建设及计划系统建设;危机应对中要建立危机管理的指挥系统，简化应急拨款流程，完善危机管理的财政分担政策;危机结束后的重建机制包括危机复原系统，危机管理学习、创新系统等。一、突发性公共事件管理突发性公共事件的管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段，采取一系列如信息获取与预警、准备与预防、控制与回应、恢复与重建等控制行动，以期有效地预防、处理和消除危机。其重点在于增强国家化危机为发展契机的能力。　　在突发性公共事件的处理中所形成的社会成本一般难以通过市场机制转化为私人成

3、本，而只能由政府承担。市场经济条件下，财政存在和发展的主要依据在于满足社会公共需要，即“公共财政”。公共财政则是实现政府弥补市场缺陷，满足社会公共需要职能的物质基础。因此，在突发事件面前，应具备一套完善的公共财政应急支持体系，力求使灾害损害最小化。本文以汶川地震作为案例阐述公共危机财政应急机制的构建。二、我国公共财政应急机制构建的制约性因素　　(一)经济体制缺位　　从公共财政制度建设的角度分析，我国公共财政体制建设不足10年时间。财政尽全力介入或创造条件介入社会公共需要领域仍会受到体制上的种种制约。一方面，计划经济体制惯性在一定程度上还发挥作用，还保留着短期

4、内迅速集中力量完成某一件事的能力;另一方面，在经济和体制转轨过程中，随着传统政府职能的退出，市场为主配置资源方式的确立，政府在配置公共资源、解决公共问题方面还存在明显的职能缺位，所以，体制上的缺位往往会延迟建立财政应急机制的时间。　　(二)法律制度不健全　　与日本相比，我国地震灾害救灾资金方面的法律法规还不健全，如没有对下拨资金在各恢复重建项目中的划分原则做出明确规定，致使地方政府重基础项目恢复轻普通民房的重建;虽然对中央特大救灾资金多长时间内下拨到灾民手中有了明确规定，但没有对地方政府财政专户的一般自然灾害救助资金下拨做出明文规定，致使地方政府的救助资金长

5、期滞留财政、民政部门。另外，企事业单位捐赠的善款可否税前列支，可否冲抵税款等，也没有明确规定。　　(三)流程设计不规范　　首先，地震救灾款申报中的问题。我国地震救灾款的申报由民政部门和财政部门会商后向上级部门申报，这就导致地方民政、财政存在合谋套利的可能，如轻灾重报，无灾有报等。另外还存在“搭便车”行为，地方政府随意挪用救灾和恢复重建资金解决城建、交通、教育等其他历史遗留问题。其次，地震救灾款的接收、分配过程中的问题。目前我国的救灾物资主要通过财政、民政、社会捐助等方式获得，而对救灾物资的接收则存在多头接收问题，缺乏统一的汇集管理。救灾款的分配没有统一、精确

6、的分配标准，随意性较大。分配过程中还存在以权谋私等不法行为。三、基于公共财政的公共危机应急机制的构建　　从公共财政应急机制的完整性和连续性方面分析，财政应急机制主要包括：第一、危机前的预警防范，危机管理的知识和信息系统的建设以及危机管理的计划系统建设;第二、危机中的应对，要建立危机管理的指挥系统，简化应急拨款流程，完善危机管理的财政分担政策;第三、危机结束后的重建机制，需要建立危机复原系统，危机管理学习、创新系统。　　(一)公共危机前的财政预警防范机制　　公共危机在当前的科学技术水平下，还不能通过预先处理来规避其发生，因此，做好危机预警机制是有效减少损失的关

7、键。预警机制是在公共危机发生前对事件的监测、评判、预报以及提供预先处理流程的机制。目的是确保在突发事件发生的情况下有充足的财力资源作为保障。主要包括以下内容。　　1.各级财政部门要树立危机和忧患意识，大力普及公共危机知识，定期进行知识培训，以便及时更新知识体系。　　2.各级财政部门要明确自己的预警范围和预警级别。各级财政要根据各地实际遭受突发事件的事实来制定相应的监控时间范围、空间范围和警戒级别，以便提供及时的预警。　　3.建立综合性财政危机管理网络。即包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络。财政法律制度为制定非常时期的财政法案提供

8、法律支持，这样可以大大缩短危机发生后再寻求修改有关财