州郡治,天下兴

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1、州郡治,天下兴摘要：本文结合最近中央政治局会议有关精神、“十二五”规划以及中国社会科学院的有关研究报告，从现代行政管理学、中国行政区划演变历史、现代城市群发展理论等方面，对以“省辖县”为核心观点的行政层级改革思路提出了质疑，提出了不同的见解和看法，论述得当，值得学术界和决策层参考。　　关键词：地市管理幅度与层级行政体制改革　　　　最近，中央政治局召开会议，讨论研究加强市、地、州、盟党政正职干部管理工作。会议认为，地市一级在党和国家工作全局中处于承上启下的重要位置，地市党政正职干部是党治国理政的重要骨干力量，在推进改革

2、发展稳定中担负着重要责任、发挥着关键作用。　　“承上启下”，这简明的四字，正是对地市一级职能最精炼而又恰当的概括！由此，不由地联系到近年各界在谈及行政管理体制改革时，对地市一级作用和地位的那些不甚恰当的观点与看法，那些观点集中到最后，就是撤去地市，“省直辖县”。　　首先，从现代行政管理理论所倡导的管理幅度与层级相适应的原则来看，地市是国家实施有效管理的重要基础之一。在行政管理体系中，幅度构成组织体系的横向结构，层级构成组织体系的纵向结构。幅度越宽，层级越少；幅度越窄，层级越多。幅度与层级比例恰当是设计良好组织结构和划

3、分有效职能的关键。如果这一比例失当，不仅会使行政组织难以履行所承担的职责，甚至会使组织机能紊乱乃至崩解。无论是管理幅度过宽还是管理层级过多，都会影响组织管理的效率。关于行政组织的最佳管理幅度，国内外专家学者没有明确一致的定论，著名管理学家格兰丘纳斯认为管理幅度应控制在“至多5个”，这个观点对于某些组织是适宜的，如作为军事组织的军、师、旅、团、营、连、排、班等层级基本是按3-4的幅度进行管理的，但其他的组织如行政组织、经济组织等，管理幅度却往往大于5个，不过，不管怎样，如果管理幅度超过50个，肯定是不妥的。在当代，虽然

4、行政组织内部许多辅助性和技术性的工作可以借助现代科技手段来提高工作效率，但许多相对复杂的事项主要还是需要依靠人工来完成，因此，过宽的幅度必然会影响组织的效率与目标的完成，也难以实施有效的管理。　　我国现有地市州盟318个（其中地级市268个、地区17个、自治州30个、盟3个），平均每个省区管辖约12个地市，每个地市管辖约10个左右县（市），这一幅度，大体上讲应该是恰当的。在这种情况下，如果硬性撤去地市，意味着平均每个省区要管辖100多个县，这个幅度显然过大，而为了使管理幅度大体相宜，又必然要同时进行增省和扩县等改革。

5、撤地、增省、扩县，这些举措交叠起来，说说非常简单，但真正实施起来，是极其巨大的工程，对社会方方面面造成的影响乃至震荡是非常巨大的，其负面效应在相当长的时间内都要远远大于其正面效应！　　其次，从我国行政区划演变的进程看，地市具有悠久的历史和很强的生命力。地市作为中层区划，一般而言，大体上相当于唐代以后的州（府），如宋朝实行路、州（府、军、监）、县三级制；元朝实行省（行中书省）、路、州（府）、县四级制；明朝实行布政使司（省）、府（州）、县三级制；清朝实行省、道、府（州）、县四级制。秦汉时的郡虽然是一级区划，但就其管理区域

6、来看，却也更接近后来的州（府），也即现在的地市。　　再次，从国内一些地区实施的城市群和中心城市战略的需要看，加强至少地市以上区域范围内的管理、统领与整合能力是必然的要求。勿庸置疑，县域经济由于其自身的特色和活力，在经济社会发展的一定时期，曾起过突出的带动作用，然而，当上升到一定阶段，更高层次的区域中心城市战略将起到非常关键的作用，而城市群战略的实施则更可以发挥整体实力大于单个城市累加所发挥的效应。以浙江省为例，据2011年2月中国社科院发布的《中国省域经济竞争力发展报告（2009—2010）》，浙江省的宏观经济竞争力

7、已下降了3位，是排位下降较多的省区之一，造成这种状况的原因自然是多方面的，但是，浙江区域中心城市作用发挥受限肯定也是原因之一。　　事实上，国家在战略层面对行政层级改革的思路也已有所转变，或者说趋于成熟。仔细对照国家“十二五”规划纲要和“十一五”规划纲要的相关内容，便可以看出这种不同。“十一五”规划纲要提出要“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，…”“十二五”规划纲要提出要“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，…”对于行政层级，其用词从“减少”改为“优化”，两字之差，但涵义却颇不寻常，反映着对这一问题认识上

8、的深化，因为，根据管理幅度与层级相适应的理论，单纯地“减少行政层级”并不必然地会带来“行政效率的提高”。虽然，在“十二五”规划纲要中也还提出要“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”，但毕竟意味着对这一问题的认识和要求已不再像原来那么简单化，意味着实事求是、因地制宜与灵活变通。其实，要提高行政效能，关键的并不是在现行行政层级的增减上动手术