政府采购委托代理链分析及其启示

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1、政府采购委托代理链分析及其启示摘要随着我国公共财政体制建立的不断深化，许多学者对公共财政体制下如何构建完善的政府采购机制提出了不同见解和分析。主要涉及的角度有对政府采购及其制度的基本概念的研究、对政府采购的产生、发展与财政改革之间关系的研究、对政府采购制度功能与经济效应的研究、对政府采购现状的研究、对政府采购过程中寻租问题的分析、对政府采购效益及其评价的研究以及对完善我国政府采购制度的研究等七个方面。　　关键词政府采购委托代理链分析启示　　：F224：A　　　　一、引言　　近年来随着我国公共财政体制建立的不断深化，许多学者从不同

2、的角度对公共财政体制下如何构建完善的政府采购机制以实现效率的最优化，提出了不同见解和分析。从国内学者的研究视角来看，主要的研究角度有对政府采购及其制度的基本概念的研究、对政府采购的产生、发展与财政改革之间关系的研究、对政府采购现状的研究、对政府采购效益及其评价的研究以及对完善我国政府采购制度的研究等方面。　　二、政府采购概念的界定及经济人假设　　国内学术界对政府采购有不同的定义，一是直接援引我国《政府采购法》的定义。二是把政府采购等同于政府的购买性支出。三是认为政府采购，不仅是具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及

3、采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。四是从政府采购与私人采购的本质出发定义政府采购，认为，“政府采购是公共部门利用财政性资金取得货物、工程和服务的行为”。　　三、政府采购过程中的委托代理关系分析　　（一）第一级代理：公民—政府。　　公民是这个委托代理链条的初始委托人。这里的公民即纳税人，他们是政府财政收入的，也是政府采购资金的供给人。公民只有作为一个整体的存在才是有意义的，单个分散的个人的所有者地位无法得到切实的保障。因此，法律没能给他们“参与谈判和签约”的权力，他们无法在法律上约束代理人的行为，也就不能被当作真正法律意

4、义上的初始委托人。　　政府作为公共权力机关和公共事务管理机关，当然的成为了第一级代理中的代理人。这里的政府只是抽象意义上的政府，是一种合法化的概念设置。经由这种理念，公民让渡的权利被合法的移交给了政府部门。　　（二）第二级代理：概念的政府-财政部门。　　概念化的政府需要具体化，在实践中，抽象的政府一般落实到具体的职能部门上。政府的职能部门数量众多，涉及的事务也相当庞杂，因此，政府一般将采办委托给财政部门，简言之，政府财政部门是采购“游戏规则”的制定者，是政府采购的宏观管理者。　　（三）第三级代理：政府财政部门-采购代理机构。　　

5、《政府采购法》明确规定，要实行集中采购和分散采购相结合的采购模式，并且由省级以上人民政府公布的集中采购项目目录确定。纳入项目目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购，未纳入目录的，采购人可以自行采购（这种情形实质上是分散采购，不存在这级代理），也可以委托集中采购机构或其他采购代理机构在委托范围内代理采购。因此这一级集中采购的代理属于法定代理。其中前者属于强制委托代理，后者属于一般委托代理。　　因此，政府采购过程一般形成了上述的公民-政府-政府财政部门-采购代理机构这样的委托-代理链条。在这个委托代理链中，作为初始委托人的

6、公民实际上并没有行为能力，他既不能决定采办什么公共品，采办多少公共品，也不能在具体的交易过程中进行选择、评比和签订合同，更不能从中获得直接的利益。事实上，在政府采办的过程中，起实际作用的是两种人，一种是决策者，他们决定政府采购的种类、数量，另一类是政府采购代理机构人员，他们决定招标投标的具体采购事务，选择供应商和最终的产品及服务。　　四、对政府采购委托代理链分析后的启示　　根据以上分析，政府采购过程中的三级委托代理关系链所展示的是政治选择和经济选择相结合的复杂关系链。通过对政府采购委托代理链的分析，可以发现如何规范政府采购，关键

7、在于建立每一级委托代理关系环环相扣的权利监督机制和义务履行机制。　　第一，对于第一级委托代理关系而言，公民的私有权力在转交由政府执行时就变为了公共权力，与此同时，应该产生对应的公共权力监督，公共权力监督具有公共产品的性质，依靠分散的个人往往无法对其形成支付能力，因此政府作为公共产品的提供者，应该提供对公共权力的监督这一公共产品。　　第二，对于第二级委托代理关系和第三级委托代理关系而言，其委托代理的实质不属于经济范畴，而属于政治范畴，其实质是政府组织执行机能和监督机能的配置制度建设有效与否，因此，加强政府组织内部职能的优化配置是关

8、键所在。　　第三，通过对计划经济体制下采购官员的寻租行为与市场经济条件下采购官员寻租行为行比较后，很明显后者更符合政府采购规范化的要求，其原因就在于引入市场化的竞争机制后，寻租的成本增加，从而导致寻租后预期效用水平的下降，从而降低了寻租行为的发生概率，因此构建科