公权限制竞争行为的反垄断法规制模式

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1、公权限制竞争行为的反垄断法规制模式　　「摘要」公权机关对市场竞争的限制具有必然性，我国惯称的“行政垄断”概念无法准确概括公权限制竞争行为的性质与范围。对公权限制竞争行为的规制，转型国家与欧美国家反垄断法呈现了不同的模式：前者多在立法中专门规定，且态度严厉；后者则在执法或司法实践中通过法律术语解释的方式将公权限制竞争行为纳入规制范围，且设置较多的豁免规则。我国《反垄断法》虽对“滥用行政权力排除、限制竞争”行为予以规制，但呈现范围狭窄、内容模糊等不足。　　「关键词」公权限制竞争行为；行政垄断；反垄断法；规

2、制模式　　公权机构实施的限制竞争行为在我国习惯性地被称为“行政垄断”，但行政垄断并不能概括现实中存在的公权机构限制竞争的所有情形，它只是其中较为典型并在大多情况下被视为违法的一种行为。从其他国家实践看，反垄断法规制公权行为并非偶然现象，而是已经积累了较为成熟的立法与执法经验。行政权对竞争的限制只是公权限制竞争行为中的一种，其他国家反垄断法对公权限制竞争行为的规制亦不限于所谓的行政垄断。基于此，本文提出“公权限制竞争行为”的概念，并试图通过比较各国反垄断法对这类行为的规制模式来解释公权限制竞争行为的性质

3、，进而说明这类行为在反垄断法上的地位。　　公权限制竞争行为虽在各国都会存在，但由于经济发展模式及公权运作传统的不同，其表现方式、具体内容亦会存在较大差异。考虑到从实体上规制公权限制竞争行为必然具有浓厚的国别性色彩，本文在此仅涉及对规制模式的简要分析，对具体内容不作过多评述。具体来说，本文讨论的规制模式包括两方面：一是各国反垄断法所采用的规制体例，二是反垄断法对待这类行为的基本态度。　　一、“公权限制竞争行为”概念的提出　　（一）公权机构限制竞争的必然性　　在反垄断法领域，“竞争”不仅代表一种事实描述，

4、更被看作一种值得普遍肯定和尊重的价值。竞争不仅具有减少无知、扩散知识、抑制错误等个体性功能，亦能促进资源合理配置与社会利益的实现，因而竞争“本身也就是经济秩序”[1].反垄断法的直接目标就在于追求竞争自由，一切对竞争的不合理限制不仅在理论上也在实践中被认为与竞争价值不相容。从各国立法规定看，对竞争价值的减让行为主要来自于两种力量：市场自身与国家公权机构。对于经营者之间的限制竞争行为，各国反垄断法都旗帜鲜明地予以规制，而对公权机构的限制竞争行为，反垄断法的态度一直是歧见纷呈且模糊不清的。　　近年来我国对

5、公权机构限制竞争的讨论主要集中于“行政垄断”，而且多从负面角度阐述其危害性。客观地分析公权机构对市场竞争的限制就会发现，国家基于特定原因减让竞争价值，往往是出于保护民生、扶持特定产业发展、维护国家经济安全与稳定等合理性考虑。至于一直备受诟病的行政垄断行为，实际上只是公权机构对竞争的不合理限制，是众多公权限制竞争行为中的一种。　　公权限制竞争来自于公权对经济生活的介入，而在现代市场经济体制下，国家对经济的调控与规制具有必然性，因此，对公权限制竞争行为的讨论就不能单一地从负面角度进行。就行为性质而言，公权

6、机构对竞争的限制既存在合理性一面，也具有不合理的方面，甚至同一行为会同时含有两方面的性质。　　公权限制竞争的成因复杂，形式多样，几乎所有国家都会存在类似行为，只是其名称、内涵、独立性程度不同而已。具体来说，公权机构限制竞争，可能在以下几种情形之下会出现：　　一是“市场失灵”。“市场失灵”导致政府需要从微观与宏观两个方面介入市场经济领域，在微观方面的介入极易导致对竞争的直接限制，在宏观方面的介入也可能会形成对竞争的间接限制。微观方面的限制表现形式多样，如强制交易、强制限制竞争和限制市场准入。宏观方面的限

7、制，则主要表现为为相关市场主体提供税收优惠或财政补贴。具体来说，“市场失灵”集中于公共物品供应、外部性及“信息偏在”等问题之上，政府在对这些问题的解决都可能会造成对竞争的限制。例如，为解决公共物品生产供给的短缺或滞后现象，只能由政府对公共物品进行垄断经营或授予私人特许权进行经营；为了解决负外部性问题，政府会对污染严重的产业或地区采取限制进入或限制扩张的政策，或明确规定特定区域的特定经营范围；具有正外部性的产品常常发生市场供应不足，为解决这一问题，政府可能选择垄断供给或特许某些企业生产供给，从而也可能产

8、生限制竞争问题；至于“信息偏在”，政府往往通过建立信誉机制或制定信息共享制度的方式来解决，如考核制度、许可证制度、资格审查制度等，这也是对市场的限制。　　二是经济转型。二战以后，日本、韩国、印度和拉美各国及我国台湾地区都经历过不同程度的经济转型，目前经济转型的两大模式是以俄罗斯为代表的“激进式”改革和以中国为代表的“渐进式”改革。经济转型国家大多处于计划体制向市场体制的转变时期，这种状况决定了政府的作用不仅如发达国家那样要解决“市场失灵”问题，而是更重要