论政府在制度变迁中的角色转换及定位

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1、论政府在制度变迁中的角色转换及定位

2、第1　——兼论三元制度创新主体的构建　　内容提要：中国在进行向市场经济体制转型的进程中，政府一直是推动制度变迁的"第一行动集团"。但在不同的时期，政府的主导作用具有各自不同的特点，即进行着角色的转换。本文试从新制度经济学的角度揭示制度变迁进程中政府的角色转换，分析角色转换中存在的问题及原因并探讨在向市场经济体制转型进程中如何正确定位政府的角色。　　一、前言　　制度是为决定相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定有效）结构来减少

3、不确定性。[1]制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。任何的制度变迁都有其变迁的主体，有效的主体是制度变迁的关键。诺斯把制度变迁主体分为"第一行动集团"和"第二行动集团"。第一行动集团是制度变迁的创新者、推动者，而第二行动集团是制度变迁的实施者。但两者的地位并非是固定不变的，而是进行着角色的转换。　　中国在进行向社会主义市场经济体制转换的进程中，所选择的是一种政府主导型的制度变迁方式。在改革的初始阶段，中央政府是改革的"第一行动集团"，中央政府的制度创新意愿和制度创新能力决定着制度变迁的内容和方向。但随着

4、改革的深入，地方政府的自主权日益增强，逐渐突破了中央政府主导的单一模式，形成了"中间扩散型制度变迁方式"。[2]同时，随着我国在增量改革中逐步引入产权规则，如实行国企改革、发展非国有经济以及决策权的逐步分散化，在越来越多的领域中政府开始逐步退出市场，出现了需求诱致型的制度变迁方式。这两种方式的出现使得政府在制度变迁中的角色发生了较大的变化，传统的由中央政府主导的单一模式开始被打破，而以中央政府、地方政府和市场主体为主的三元制度创新主体开始逐步形成。本文拟就这一问题作一探讨。　　二、政府的角色转换过程：三元

5、创新主体的形成　　根据文森特o奥斯特罗姆的观点，制度变迁可以分为三个层次：立宪层次、集体行动层次、操作层次。在立宪层次上，主要是形成对经济体制转型的一般性认识及重大的战略决策方针和进行宪法性法律的创制。在集体行动层次上，主要是实现上述战略决策的基本规则及政策措施。在操作层次上，主要是实施经济体制转型的具体制度创新活动。与这三个制度变迁层次相对应，应该有三组不同的参与主体。在我国的中央政府、地方政府和市场力量是三个主要的制度创新主体，它们各自的特点决定了其有各自的优势领域，同时在制度变迁中，由于三个主体之间

6、的相互博弈，它们的力量也发生着此消彼长的变化。因此，在我国政府以行政手段推动市场化的进程中，是政府不断调整自己角色的过程。中央政府、利益独立化的地方政府和逐渐成熟的市场主体作为三个相对独立的制度创新主体分别在特定的时期和特定的领域扮演着推动制度变迁的"第一行动集团"的角色。　　（一）转型初期政府的角色定位　　在我国渐进式改革的初始阶段，权力中心即中央政府是改革的倡导者和组织者，担当了推动制度变迁的"第一行动集团"的角色。中央政府的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素。这种制度变迁方式具有内在的合

7、理性：一是转型国家在计划体制下形成了国家对经济的深度干预，中央政府手中掌握了大量的管理和直接运行经济的权力和能力。由于转型国家在转型前国内几乎不存在具有独立力量的社会势力，所以除非政府自身同意让渡权力，否则在政府之外几乎没有力量和制度渠道使政府进行分权。因此，中央政府形成推进市场化改革的认识至关重要。二是从计划经济转向市场经济是一个基础性的制度变迁过程，这个过程需要中央政府的参与。不论原有政府权力在新经济体制下的重新分配，还是国家重新确定自身在新体制中的地位，以及抛弃旧规范认可新规范都需要政府的参与。三是

8、能够以行政力量对抗行政力量对市场化进程的阻挠。转型国家在推进市场化进程中肯定会受到来自行政力量的逆向干预。这些干预力量，或者是出于维护既得利益，或者是源自旧有的思维方式。以强大的中央政府行政力量为市场发育扫清制度障碍，是转型国家市场化进程的必然选择。四是与其他社会主体相比，转型国家的政府拥有较多的资源和力量，充分利用已有的政府系统能够减少社会的震荡，降低变迁的成本。因此，改革之初我国实行的是供给主导型制度变迁。"对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用。"[3]其特征是

9、：　　（1）中央政府凭借行政命令、法律规范和利益刺激，在行政系统内自上而下的规划、组织和实施制度创新。　　（2）在比较制度创新的成本收益时，中央政府更多地考虑宏观因素，即在国家和中央的角度研判制度创新的利弊得失。尽管潜在的制度创新收益会诱发微观主体的制度需求，但微观主体的收益大小并不成为制度创新的目标函数，只有权力中心获得的制度收益大于其真实成本时实际的制度变迁才有可能发生。