“责任批发”与乡村负债

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1、责任批发”与乡村负债乡村债务问题的严重性早已为政界和学界所共知，国务院办公厅在1999年就发出通知，要求各省、自治区、直辖市人民政府在年内对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。又在2005年下发了《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》的39号文件，各省市县也在数年内多次下发了各种文件。但是，乡村债务危机却口益深重。催生乡村债务的发动机依然轰响在乡村。虽然湖南省委、省政府下发了湘政发[1999]18号《关于彻底清理乡村两级不良债务认真做好乡镇消赤减债工作的通知》，又在

2、2000年提出了县乡村“五年还债”的目标，伹五年过去了，实际上却旧债无减，反增新债。基层干部普遍反映，乡村两级加快发展需要举债，兴办公益事业需要举债，日常管理和正常运转也需举债维系。笔者通过对全省129个乡镇的问卷调查，发现负债面平均为89%o衡阳县、衡南县、常宁市、桃源县、澧县、汉寿县等地方的乡镇负债面达100%。从负债原因来看，54%的乡村债务形成的主要原因是义务教育、公路、水利、电力等基础设施建设；25%的乡村债务来源于完成税费任务的缺口；9%的乡村债务主要原因在于办乡、村企业的贷款；8%的乡村债务形成的原因是维系乡、村的运

3、转支出；4%的乡村债务形成的原因是乡、村干部工资欠款。对于如此庞大的乡村债务的形成，衡阳县财政局局长蒋荣华是如此分析的：一是教育上的“双基”达标欠下的。衡阳县是财政穷县，教育上的欠账太多，要达标就得建学校、添设施。目标是省里定的，其他县都达标了，我们不达标不行。县财政又拿不出钱，就只有欠，这一块各乡镇负债大概有七八千万。二是垫交税费。近几年，由于国家不断出台减免农业税的政策，农民听到风声，那些没有减免的税种也不愿意交了，而上交的税又不能少，县里也是一票否决，没有办法，乡村干部为了保住位子只好硬着头皮去借，这块有4600万元。三是公

4、用事业建设欠下的。有些公路建设、农田基础设施建设，本来中央、省里投钱，但要地方出配套资金，不出配套资金就不投。地方连工资都发不出了，哪里还有钱？但这样的好事又不想放弃，没钱就举债或拖欠工程款。四是处理基金会的遗留问题。基金会是当时的历史产物，最后却要乡镇兜底。这一块乡镇兜底有1.5亿元，其中国家注入再贷款1.1亿（要县乡财政逐年还本付息），剩下的由乡镇想办法借钱兑付，另外，储金会还有2000多万元。五是吃财政饭的过多。衡阳县吃财政饭的有2.7万人，其中除教师1.26万人的工资基本按时发放之外，大部分人的工资都没发满。这一块大概还拖

5、欠3000多万。衡阳县大安乡党委书记欧亚洲说，大安乡的债务由五部分构成：第一大块是乡办企业负债。19%年他们乡里以2.1分的月息从民间借了400万的高利贷，从香港进口一套设备，办起了一家安昌纸塑包装公司。由于是淘汰设备，根本不能正常生产。伹借款到2000年10月份就翻到了1050万，虽然已停止计息，现在这一块还欠着637万。第二块是撤区并乡后，乡里修市场、修街道、修路形成的，共欠了451万。第三块是集资建校还欠着235万。第四块是垫税借了135万。第五块是为基金会兜底等欠了756万。第六块是用水、用电、用车、接待等日常开支，这一块

6、还欠着86万。另外还有些其他零星债务。桃源县从中国社科院农村发展研究所调查的2002年到笔者调查的2005年，不到三年的时间，负债亿元的乡镇就从1个增加到5个，2002年该县乡镇负债最高的只有1.0933亿元，到2005年底，负债最高的就已经突破1.7亿。桃源县乡镇债务数额处于中等偏下的泥窝潭乡，仅债务利息一项就每年要增加100万元以上，其他债务严重的乡镇就可想而知了。湘潭县射埠镇、石潭镇、中路铺镇近几年来负债均递增57%，净增债务1865万元。债务形成机制的根源是农村的行政体制出现了重大问题。国务院发展研究中心研究员赵树凯指出，

7、这个体制的问题主要表现在，上级全面控制了乡镇，从职位安排到业绩考评，从工作内容到工作过程，都是上级在发号施令。在这种严格的行政控制下，乡镇完全是围绕上边各种指令转。为完成超出正常的资源范围的指令，乡镇领导人要么造假，搞形式主义，要么只有“硬来”，“借钱”办事，拆东墙补西墙，造成债务的雪球越滚越大。对于乡村组织来说，本来是“上面千条线，下面一根针”，而现在基层干部口中的流行语却是：“权力一把抓，责任搞批发，任务层层加，乡镇在弱化。”乡镇负担有“软负担”和“硬负担”两个方面，“软负担”是由于上下级政府之间的责权划分不明确，上级只负责下

8、通知或开会，行政事务的成本却要乡村承担。根据笔者对129个乡镇负责人的问卷调查，干部们认为安排的工作有75%是上级及其部门利用权力转移责任。根据笔者的统计，目前乡镇与县签定的责任状有48个；县对乡镇的考核大致有29个项0。这些还不包括各个部门的单项