水环境保护和水污染控制方面的政策分析

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1、6水环境保护和水污染控制方面的政策分析 王世汶  1.综合决策急待解决制度和组织保证 改革开放以来，我国综合决策的制度安排和实际运用水平都有了长足的进步，尤其是进入九十年代以来，国家层面上的重大经济决策中，对于环境污染和生态破坏给予了越来越多的关注，但这种关注相对于对经济发展所投入的热情来说，则显得空洞和乏力，而现实中的实际投入则往往流于了形式。而这种明硬实软，言重于行的现象在地方和行业部门的决策中则表现得尤其突出，甚至有些时候综合决策在具体的执行过程中往往是名存实亡。 综合决策作为均衡发展的一种制度保证，其本身的执行也需要有制度来加以保障，而我国目前在这方面的措施和手段还是相当有限的。综

2、合决策在我国的另一个实际功效还是各地方、各部门之间的一种利益的平衡，为做到这一点，综合决策的机构必须在组织、权利、获取有效信息等方面得到有效的保证和充分的授权，并且其本身的工作也要受到充分的监督与制衡。我国人大、政协在国家大政方针的制定中，已经在综合决策方面发挥了不小的作用，但相对于我国的具体情况而言，还远远不够，尤其在地方的决策过程中更是这样。  2.环境保护明显缺乏应有的动力机制  在我国，环境保护之所以往往呈现举步维艰的特点，在政府和百姓两个层面上都存在明显的动力不足，激励不够的因素。我国各级政府，在以任命为主要形式的干部选拔制度背景下，其最大的利益驱动就是尽可能地满足上级政府下达的

3、各项政绩考核指标。当前，一方面在我国的政绩考核指标体系中，尽管在兼顾发展与环境方面已有一定的进步，但以经济增长为中心，忽视或轻视环境和生态的特征依然相当明显，尤其是在考核指标中缺乏较为刚性的环境治理和生态保护目标。从而使得各级干部尤其是地方主要领导干部追求环境改善的动力明显不足；另一方面，我国的政绩考核程序不是基于独立的调查统计，而是以层层上报为主要形式，这就使得各级地方政府在虚报成绩方面存在较大的可操作空间。与政府保护和改善环境动力不足的原因相对照，中国百姓的“动力不足”则来源于对自身生存环境了解的知情权和表达愿望的参与权。中国百姓在获取环境和生态方面信息的渠道一般只限于每年一次的环境公

4、报和大中城市的空气质量周报以及新闻媒体的有关新闻报道。国家投入巨大的人力物力所获得的许多基础资料变相地成了某些部门的“资源”，有些甚至使得这些至关老百姓身心健康的信息成了“内部消息”6和牟利的工具，发达国家环境保护的进步，其中的一个主要的动力来源是发达的民间团体和个体在维护公民环境权益方面给予政府和企业的压力，这种压力是积极的。 3.环境部门的管理体制急待改善 当前，我国的各级环保机构尽管在业务上受国家环保总局的领导，但作为一个职能部门，其真正的管理领导权属于同级的各级地方政府，尤其是最为重要的人事任免权和财政管理权。这就使得地方的环保部门在行使其正当权利时无法避免当地领导和其他部门的干预

5、和影响，尤其当地方的环保效益与地方经济利益甚至是长官意志发生冲突时，其公正执法的能力就受到了极大的挑战，当然更谈不上“一票否决”权利的行使。环保部门领导职务的升迁变动往往取决于地方领导对其“满意”与否，环保部门的行政事业开支同时又受惠于来自当地污染企业的排污收费，在这样的具体生存环境中，环保部门只有主动积极地配合当地“政治、经济的需要”才能客观地“生存”下来。所以，我们许多地方环境质量的持续走低，既有环保部门客观条件有限，工作不力的原因，但更多的是当地的政府部门尤其是最高行政领导的“注意力偏好”所致。所以如果要想能够真正保证国家和地方环境保护目标的实现，加强各级环保部门在当地独立的监管、处

6、置和管理能力，变横向领导为纵向领导，将环保部门从地方的管辖中“解脱”出来，从根本上改变当前环保系统的行政管理体制和地方环保部门的经济来源是最为有效的措施之一。只有在地方的实际工作中，存在一个可以“挺直了腰杆”监督、限制地方政府不顾环境代价，盲目追求“高产政绩”的独立机构，才能从客观上确保当地环境破坏的“失控”，国家订立的环保目标才有了真正的守护神。 4.环境保护的投入明显不足 我国近几十年来在环保领域的投资无论从数量上还是从实现的实际效果上，都处于相当低的水平。参照国外多年的实践经验，我国目前的环保投资总量，即使百分之百地发挥作用，也只能部分地削减污染所带来的负面影响，如果考虑到投资的实际

7、运行质量，我国环境质量难以改善就不难理解了。当前，中国已经在环保投资方面积累了大量的历史欠帐，同时，以国内目前的经济发展速度和不断提升的对发展质量的要求来看，新增的环保投资需求也是水涨船高日益膨胀，数额十分巨大。可能的，但十分有限的国家和地方财政投入要想维持和保证这样高额的持续性资金投入,其面临的困难和缺口是非常巨大的。所以中国的环保投资不论从数量上，而且从使用的分配上都存在迫切改革的需要。  5.相关的政策体系和制度建