公共政策与制度因素的关系(1)

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1、公共政策与制度因素的关系(1)内容摘要本文从范德海德政策建议谈起,对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。认为:制度制约政策,制度对政策是真包含关系;同时,政策的特性决定它并非被动适应制度,而是对制度具有能动的反作用。另外,本文还认为:政策主体对制度有很大影响,在一项制度刚刚被选择及创立阶段,这种影响大部分是正面的;在一项制度已经完全成熟和略显僵化时,政策主体许多时候对制度起负面影响,而这种影响对制度的冲击力相当大。引言1902年,在泰国政府供职的一位叫J.霍曼?范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议:在泰国湄南河

2、畔的猜那兴建一座大型水坝,并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率,有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点,修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末1909年间,虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的计划论证建议,该计划内含政府财政成本和效益(增加了土地税、水费)的估计数,并用社会成本及效益分析框架作分析,认为:该工程能给泰国带来大量的净社会利益。但是,直到二战后,这项政策建议才真正成为泰国的灌溉

3、政策之一。为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用?为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策?事实上,可以提出这种疑问的公共政策建议相当多,范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里,政策不仅仅是政策本身的问题,而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例,分三大部分来探讨公共政策与制度因素问题。第一部分将探讨制度对公共政策的制约关系;第二部分是公共政策对制度的影响;第三部分则探讨政策主体对制度的作用。(作文网zw.NSEaC.编辑发布)一、制度制约公共政策在人类社会历史发展过程

4、中,从原始社会的氏族公社制度,到今天的市场经济制度,制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样,也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要,但具体的产生方式、作用并不同。首先,个人作为社会性动物,对自己在现实生活中的追求目标是理性的,他追求利益最大化。从这个意义上说,个人是理性人。但理性人不等于正确的人,再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素,个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足,弥补一些客观因素的负面作用,使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现,并不意

5、味着马上就可以起到应有的作用,还需在其框架内细化、归类,制定各种政策来辅助实施。这样,政策就产生并发挥作用了。其次,个人虽是理性人,但理性并不能弥补他自然性上的缺撼:个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多,他无法预计生老病死,也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的,需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理,更有利于个人在幼年与老年获得生存保障,更有利于人避免一些天灾人祸,并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果,从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作

6、,怎样使幼年与老年获得生存保障,怎样应付灾难,则是政策所面临的问题了。那么,到底什么是制度呢?制度如何制约、真包含政策呢?制度,通俗而言,就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法,本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义:制度提供框架,人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系,这些关系构成一个社会,或者更准确地说,构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范,用以约束个人的行为。在诺思的定义中,制度是一个经济学名词,但同时,制度又是规则、要求和行为规范。因此,制度不外乎是

7、各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词,自然而然不会脱离制度框架,而是从属于制度框架。由于制度并非是单一形式的,具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿,因此,制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。诺思的分类方法,是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范性行为准则三大类。同时,他又指出:这三类并非断然分开,分界线并不明确。第一类是规范性行为准则。这是比较特殊的一类制度,它们涉及到“文化背景”(拉坦语)与“意识形态”(诺

8、思语)。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的,但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化,宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是“根深蒂固”,变化缓慢,变动

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