低收入群体社会保护的政策含义及其框架

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1、低收入群体社会保护的政策含义及其框架内容摘要：社会保护干预政策能够更好地实施对低收入群体的援助和保护，近年来己成为国际发展研宄议题的主流，但是目前社会保护政策的含义难以统一。本文在界定低收入群体的基础上，阐述了社会保护的四种含义及政策框架，并对其进行了解读。关键词：低收入群体社会保护政策干预低收入群体的界定低收入群体是一个相对的、动态的概念，其普遍存在于任何国家、地区的任何时期。无论一个国家或地区的发达、富裕程度如何，总有一部分群体处于收入较低或相对较低的状态。一般而言，低收入群体可以分为两部分：一部分是个人或家庭的收入水平无法满足基本的生活

2、需要；另一部分是收入水平可以满足基本的生活需要，但是收入增加幅度明显低于当地其他人的收入增长幅度，是一种相对的低收入。于是，低收入群体的界定就有绝对标准和相对标准两种。绝对标准指个体收入水平低于一定的标准，如低于国家规定的绝对贫困线、最低生活保障线等，即为低收入群体；同时也可以采用相对标准，先将居民的收入水平从低到高分为若干等级进行排列，再将其中最低收入的某一个比例确定为低收入群体。发达国家一般采用相对标准，通常将20%的最低收入人口确定为低收入人群，而不考虑经济发展状况水平；而发展中国家由于经济发展水平和救助资源的制约，目前尚难以将这么高比

3、例的低收入人口界定为低收入群体，通常只选择其中的一部分。为了保障这部分低收入群体的基本生活需要，往往更倾向于选择绝对标准。低收入群体社会保护政策含义及其解读20世纪90年代开始，社会保护(SocialProtection,SP)及其政策框架在世界银行、亚洲开发银行(AsianDevelopmentBank,ADB)、国际发展研宄所(OverseasDevelopmentlnstitute，ODI)、国际劳工组织(InternationalLabourOrganization,IL0)和经济合作与发展组织(OrganizationofEcono

4、micCorporationandDevelopment,OECD)等国际机构的推动下，逐渐被越来越多的国家和政府以及学术机构所认同，认为社会保护干预政策能够更好地实施对低收入群体的援助和保护，近年来己成为国际发展研究议题的主流。但是，至目前为止，社会保护政策的含义仍难以统一。不论是学术界的国际社会发展研究文献，还是实践中的社会保护政策方案制定者，对于社会保护含义及其政策框架持有不同的理解。“社会保护的核心内容和边界还远未达成共识”。国际上，有影响力的定义主要可以归结为以下4种：第一，从狭义上看，社会保护就其本质而言是给“值得救助的贫困者”提

5、供旧式社会福利贴上一种新的标签。第二，将社会保护等同于安全网，用以减轻生产和消费危机对贫困者造成的冲击。第三，从广义上看，社会保护除了安全网之外，还包括教育、医疗补助、就业机会的创造以及小额信贷计划。第四，基于更为广泛的视角，社会保护不仅局限于目标性的收入转移，还应包括政治、社会和文化等方面的权利。（一）将社会保护等同于社会救助第一种理解是将社会保护等同于社会救助，它仅限于对极端贫困人口的救助，将收入转移政策视为一种“不可持续的消费”。这种含义理解与社会福利制度改革背景有很大的关系。20世纪70年代末以来，经济自由主义以及全球化极大地改变了世

6、界很多国家的经济和社会政策。经济制度的市场化在国际上已成定局，社会福利制度的改革也是大势所趋。减缓国家福利支出的增长速度既是意识形态的选择，又是预算约束的应对措施，或者说是基于经济压力不得已而为之的策略选择。在这样的背景下，极为狭窄的社会保护政策含义理解与社会发展史上的“补救型”的社会政策有异曲同工之处，它可以大大地削减国家的福利支出，同时强调非政府组织在社会保护网络中的作用。这种狭义的政策理解被批评者们认为是社会福利政策的倒退或回归。（二）将社会保护视为基本的安全网持第二种解释的研宄者和政策制定者仍是从一个较为狭义的角度看待社会保护政策__

7、仅仅将社会保护视为基本的安全网，视为短期贫困和临时生活冲击提供收入支持的一项政策工具。在国际上，安全网作为一种具有特殊含义和意识形态背景的概念，于20世纪80年代末开始被广泛使用，90年代末这一概念引入中国，引起关注。唐钧等在社会救助意义上使用安全网概念。尚晓援将安全网概念归结为二：一是指政府通过社会救助或收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活水平保障的政策；二是指在经济转型阶段，对由于转型而受到负面冲击的最困难群众提供补偿性的临时救济。因此，安全网作为应对收入减少和平滑消费的一种机制，作为对于生产危机和生活冲击的一种回应，其作用是对

8、目标个人（群体）提供“经济保护”，但还不能称之为“社会保护”。（三）社会保护是安全网及人力资本投资的“跳板”第三种解释进一步从人力资本投资和风险管理的视角来理解社会