修改选举法：恢复直接选举中的预选程序

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1、修改选举法：恢复直接选举中的预选程序

2、第12004年10月27日，十届全国人大常委会第十二次会议通过了《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>的决定》。引人注目的是，这次修改选举法恢复了直接选举中的预选程序，为什么时隔多年，再次对直接选举规定预选程序，预选程序的功能是什么，预选与协商方式的关系是什么，对修改后的选举法关于预选的规定如何理解，就这些问题，笔者在这里谈一点个人的认识。预选制度的功能和沿革所谓预选，是指在正式选举前，以投票的方式确定正式候选人的程序。确定正式代表候选人，实际上是

3、缩小候选人的范围，使正式选举时的得票不致于过分分散。我国选举法规定，除政党提名外，选民十人以上联名即可以提出代表候选人。这体现出我国对公民民主权利的充分保障。与其他一些国家相比，我国选举法对代表候选人设置的“门槛”较低。在有的国家，议员候选人如果不是由政党提名的，就需要有数百名选民的推荐。候选人参选需要履行一系列的手续，还必须公开本人及亲属的财产状况。一些国家要求候选人预交一定数额的竞选抵押金，如果候选人不能获得一定比例的选票，竞选抵押金不予返还。我国人大代表的选举实行差额选举，即代表候选人应多于应选名额。但选举中差额数也不能过多，否则容易发生

4、候选人得票过于分散，难以顺利产生当选代表，而不得不另行选举的情况，造成选举资源的浪费。选举活动，一方面必须符合民主原则，另一方面，也要考虑选举成本和效率因素。特别是在直接选举中，选民的人数较多，组织投票需要花费较多的人力、物力。如果提出的候选人较多，就需要淘汰部分候选人，按照法定的比例确定正式代表候选人，以保证正式选举中能够较为顺利地选出代表。我国确定正式代表候选人的方式，包括协商和预选两种方式。协商制是我国政治制度的一个特色和优势，因此协商方式多年来一直沿用。预选方式则经历了一个反复的过程。1979年选举法对直接选举和间接选举均规定了预选程序

5、，即如果提出的初步候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。但当时没有规定预选后是否必须实行差额选举，实践中，许多地方实行了差额预选，等额选举。1986年修改选举法时，为了保证实行差额选举，取消了预选的规定。但取消预选后，实践中一些地方出现确定正式代表候选人随意性比较大，没有依照法律规定根据较多数选民或代表的意见确定正式代表候选人。1995年修改选举法时，考虑到间接选举中确定正式代表候选人的程序是在召开代表大会的过程中完成的，实行预选，一方面更加民主，另一方面并不增加太多的成本，因此，恢复了间接选举中的预选程序

6、，并明确规定预选后必须实行差额选举。但考虑到如在法律中对直接选举统一规定预选，在选民比较分散的地方实行起来比较困难，会大大增加选举的工作量，因此仍未恢复预选，而是规定由选举委员会汇总候选人名单后，由选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人。虽然法律没有明确规定预选，但从立法意图看，并非禁止和排斥预选，因为预选本身就是根据较多数选民的意见确定正式代表候选人的方式。事实上，在1995年选举法修改后，有的地方人大在其制定的“选举实施细则”中即对预选作出了规定，如：北京、河北、广东、海南和宁夏。一些地方在县乡换届选举中根据各

7、自的条件和实际情况，采取了预选的程序或类似预选的征求意见票的方式。预选规定的修改过程这次修改选举法，在征求意见过程中，一些地方提出，由于选举法对直接选举未规定预选程序，而对于如何“酝酿、协商”，如何算是构成“较多数选民的意见”，又存在许多模糊的地方，使选举中出现不透明、不公正的问题。建议规定有条件的地方可以采取预选的方式确定正式代表候选人，以利于充分发扬民主，防止“暗箱操作”。这一意见被提交全国人大常委会审议的选举法修正案（草案）所吸收。草案规定：“如果所提候选人名额过多，经选民小组反复讨论、协商，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，可以

8、进行预选。”草案的规定将预选作为可选择的程序，对使用预选作出了富有较大弹性的规定。但在常委会审议中及此后进一步征求意见中，一些常委会组成人员、地方和中央有关部门提出，“名额过多”、“反复讨论、协商”、“较为一致意见”均不明确，实践中难以把握。更重要的是，如果经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见，就应当进行预选，此时若不进行预选，正式代表候选人便无法产生。因此，预选不应是可选择的程序，而是法定情形出现时应当使用的程序。经过全国人大常委会法律委员会审议后，对上述规定进行了修改。修改后的选举法第三十一条第一款规定：“由选民直接

9、选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，