非政府组织参与公共危机治理：现状、困因与优化理路

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1、非政府组织参与公共危机治理：现状、因与优化理路摘要：当前快速发展的中国正处于经济、社会的全面转型期，各种公共危机事件频发需要非政府组织积极参与。鉴于我国非政府组织参与公共危机治理存在参与的广度、深度和连续性不足，文章提出了解决对策。关键词：危机治理；非政府组织；优化理路一、问题的提出人类社会从有文明记载的历史到现在，随时可以看到危机的影子。进入21世纪以来，公共危机频频发生，严重影响着人类生存和社会稳定，如何有效应对危机，已成为世界各国政府需要共同面对的难题。正处在经济、社会转型时期的中国更是任务深重。近年来，南方

2、特大冰雪灾害、拉萨3•14打砸抢烧事件、胶济铁路列车相撞事件、手足口病、贵州瓮安6*28事件、云南孟连7*19事件、四川汶川地震、甲型流感的蔓延、乌鲁木齐75事件等突发公共危机事件。在危机从“非常态”到“常态”的蜕变过程中，如何有效治理公共危机，成为构建社会主义和谐社会的重要议题。为了不断化解意料之外的问题，新的制度、机制和方案纷纷走向公共管理的前台。非政府组织作为公民社会的重要组织实体参与公共危机治理无疑是一种新的有效的机制，具有深刻的治道变革意义。二、中国非政府组织参与公共危机治理的问题与困因分析（一）非政府组

3、织参与公共危机治理的广度不广根据《国家突发公共事件总体应急预案》，我国目前的公共危机可以分为四类：第一类是自然灾害；第二类是事故灾害。事故灾害主要是指工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等这种事故；第三类是社会安全事件，包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等；第四类是公共卫生事件，主要是指传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。随着我国经济的快速发展和改革的不断深化，各种公共危机事件的爆发日益频

4、繁，但作为社会治理框架主体的非政府组织，在治理公共危机方面参与的广度极其有限，主要集中于自然风险的灾难。与此同时，大量的社会安全事件、公共卫生事件以及事故灾害的治理，特别是这些公共危机造成的相关社会群体的心理恢复等救助方面，却鲜见非政府组织活动的身影。（二）非政府组织参与公共危机治理的深度不深现代政府危机治理是一个完整的过程，包含不同的阶段，是一种全面的危机管理。如一般意义上可以将危机治理分为预防、应对和恢复三个阶段；又如罗伯特•希斯提出的危机管理4R模型——减少(Reduction)、准备(Readiness)、

5、反应(Response)、恢复(Recovery)等。与此相对应，从参与的深度来看，中国的非政府组织参与公共危机活动，目前主要局限于“危机处理”，而非完整意义上的危机治理。“以汶川地震为例，陈光标先生率领中国首支自发抗震救灾队伍，由六十台挖掘机等大型工程机械组成的抢险突击队抵达绵阳、北川一带，展开了大规模救灾行动。此外，南都基金也十分活跃。中国的普通家庭、教会也以各种方式活跃在灾难的救援过程当中。从一定程度上说，这在公共危机治理方面无疑具有治道变革意义。但无论是震前对相关问题的研宄，还是自救互救常识的发布和普及，还

6、是震后灾区民众的心理康复等方面，与发达国家的非政府组织参与危机治理活动还有相当距离;相对于完整意义上的危机治理也凸显出中国非政府组织参与公共危机治理的深度不足。(三)非政府组织参与危机治理的非连续性非政府组织参与公共危机治理的现状还突出表现在其参与行为的非连续性。如XX年SARS席卷中国，除了中国红十字会总会、中华慈善总会经国务院批准统一接受、发放非典捐赠物资以外，各种草根非政府组织开始显出身影，例如“协作者”面对300万外来农民工紧急启动的“北京外来工预防非典型肺炎暨减灾能力建设”，“北京惠泽人咨询服务中心”紧急

7、策划推出的分别针对医护人员和患者方面的“黄丝带行动”与“天使家园热线”，北京红枫妇女热线、进城务工热线和残疾人热线、青春热线等社会公益热线与北大、清华、北理工、北林大等9家机构联合开通的“非典心理援助热线”。其中许多NGO都是在非典期间才成立不久的。而在XX年年初大雪冰冻封路的情况下，民众却极少有组织地向被困在火车站、高速公路、列车上的同胞提供救助；也鲜见社区组织、志愿者组织、慈善组织等非政府组织和其他社会力量在除雪、救助群众、筹集运输物资、给受困群众提供心理咨询等方面发挥作用。由此可见，中国的非政府组织参与公共危

8、机治理活动在很大程度上是相应政府的号召，缺乏连续性和主动积极参与公共危机活动的“内在驱动力”。三、完善我国非政府组织参与公共危机治理的理路（一）转变政府治理理念“危机管理”的最高境界是，在危机还处于潜伏期时，发现潜在威胁，从而在真正的危机出现之前就己经消除危机。最高境界的危机管理，除了需要政府正确高效的指挥外，社会力量尤其是非政府组织的积极、广泛参与也必不可