突破行政诉讼制度的禁区——内部行政行为的可诉性探析

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1、突破行政诉讼制度的禁区一一内部行政行为的可诉性探析论文提要：长期以来，内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区、司法审查的盲点和真空，与法治国家的要求极不适应，既不利于对广大公务人员合法权益的保护，也不利于行政机关职能的有效发挥。本文从能动司法理念和最高人民法院积极探索审理新类型行政诉讼案件的要求出发，结合行政诉讼法实施二十年来的现实情况，引用大量数据和文献资料，着重从内部行政行为对相对人的影响性质和程度的视角，对内部行政行为的内部状况进行了深入探析，认为对相对人有重大不利影响的内部行政行为明显区别于其他类型的众多内部行政行为；强调封建官本位思想和行政机关的反对是导致我国内部行政

2、行为长期不可诉的深层根源，同时从理论依据、现实需要、观念接受、能力胜任、国外经验等多方面对内部行政行为的可诉性作了分析；并对如何将内部行政行为纳入诉讼的一系列具体问题如受案范围、程序衔接、内部规定的审查以及对上级指示诉讼的审理等进行了研宄，以期对已正式列入立法规划的行政诉讼法和行政复议法的修改工作及我国行政诉讼制度的完善有所裨益。全文共9992字。长期以来，内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区，权力在行政机关内部封闭运行，是司法审查的盲点和真空，而行政诉讼作为公民的维权利器，在该领域长期闲置，没有发挥出应有的作用，与法治国家的要求极不适应。根据能动司法理念和最高人民法院有关行

3、政审判工作意见中积极探索审理新类型案件的要求，深入探析内部行政行为的可诉性问题很有必要。一、内部行政行为的内部状况探析何谓内部行政行为？不同的人有不同的理解和认识，不同版本的教科书也有不同的定义和解释，有的教科书甚至还无视基本法律事实，认为行政行为都是针对外部的，否认内部行政行为的存在。普遍认为这类行为属“有特别权力关系”的行为，德国称之为“高权行为”。简明的认识就是：行政机关及其工作人员在执行公务中对其内部事务所做出的处理行为。其特征和要件主要有：当事人之间的地位极不平等，作出行为的主体是行政机关及其工作人员（主要是领导），行为的直接相对人是行政机关的工作人员间接相对人则可能是

4、行政机关外的自然人或组织，双方之间的主要直接关系不是一般的管理与被管理关系，而是命令与服从的关系；行为发生在执行公务中；行为的直接内容是行政机关的内部事务。以上要件必须同时具备，如果行为的直接内容不是行政机关的内部事务，相对人即使是行政机关的工作人员，该行为也不是内部行政行为，如公安机关对违反治安管理的警察的处罚，就属外部行政行为。内部行政行为也有作为和不作为两种形态，如未按规定确定公务人员的工资福利待遇就是典型的不作为。内部行政行为的内部情况比较复杂，依据不同的标准对其可作不同的分类，最基本的分类是以相对人是否特定为标准分为抽象内部行政行为和具体内部行政行为；参照德国乌勒教授对

5、特别权力关系的分类，可分为基础（人事）关系内部行政行为和管理（工作）关系内部行政行为，前者如公务员的任命、调职等，后者如上级对下级工作上的指令、训斥等；按行政机关的纵向管理关系可分为上下级机关内部行政行为和本机关内部行政行为。以上分类各有优点，各从不同的角度对内部行政行为进行了透析，但从诉讼角度来看，都有一个共同缺陷，就是不能揭示出行为对相对人权利义务的影响性质和程度，就是德国的“重要性理论”，也只关注了影响程度，而没有揭示出影响的性质，事实上同一行为即使是奖励、任命，对不同相对人的影响性质和程度也是不同的。上述分类和理论都不能满足研究诉讼问题的实际需要。笔者认为，可以影响的“不

6、利与有利（受益）”性质为标准，将内部行政行为分为对相对人不利的内部行政行为（简称不利行为）和对相对人有利的内部行政行为（简称受益行为）；还可以影响的“重大与不重大（轻微）”程度为标准，进一步将其分为对相对人有重大不利影响的内部行政行为（简称重大不利行为）等四种行为，具体如下图所示：不利与有利的判断标准一般是清楚的，至于影响重大与否的具体标准，则不能一概而论，有时要看当时当地甚至相对人自身的具体情况才能确定。这样分类而不再强调具体与抽象、人事与工作、上级与下级等分类，对研宄内部行政行为的诉讼问题才有实质性的现实意义。内部行政行为对相对人的人身或财产等方面毫无疑问都有影响，但其影响的

7、性质和程度各不相同。惩处与奖励对相对人的影响截然不同，同样是上级指示，命令下级开除与提拔某人对其影响不可同日而语。即使是对相对人不利的内部行政行为，其不利的影响程度也有很大差别，如同是管理行为，扣1000元与10元工资，对靠工资养家糊口的公务人员来说有着明显不同；同属人事处理中的行政处分，开除与警告对公务人员的影响是天壤之别，而开除学籍、不予颁发毕业证和学位证等行为，足以影响或改变一个人的前途和命运。这样一比较，我们就会发现有一类内部行政行为对相对人的影响明显与众不同，这就是对相