论行政忠诚与行政检举

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1、论行政忠诚与行政检举　　　　一、行政忠诚的内涵及必要性　　　　行政忠诚指的是行政主体对上级权力主体和更高价值主体的服从、尽责和尊崇。忠诚行为的出发点是服从，服从上级和组织的意志和政令，按上级及组织的要求和方针办事，不违抗、不推诿。同时，这种服从不是消极的，而是真心实意地去执行上级和组织的指令，尽责尽力实现上级和组织的目标，全心全意地去维护上级和组织的权威。　　作为一种行政的行为规范，忠诚是行政组织体系和治理方式的内在要求。行政组织系统是一个有序的等级结构，它是通过逐级授权而形成的上下权力统属关系系统。下级的权力来自上级授权

2、，下级的职责是完成上级确定的目标。在这种科层官僚组织结构中，上级与下级的地位是单向的，不可逆的，上级处于主导地位，下级处于从属地位。行政组织和治理方式这种特定的性质，必然要求下级必须服从上级，员工应该尊崇领导。从组织学的角度看，在行政组织关系内，行政人员是作为组织的一个角色而存在的，而不是一个自然人或公民。它是组织机器中的一个部件，或者说是组织实现其目标的工具，个人没有独立的地位和价值。当然，这并不否认行政人员作为个人具有的独立人格和作为公民拥有的权利，只是当他作为行政组织中的一个角色去处理与行政组织和上层的关系时，他（她

3、）只能去服从和忠诚于组织，而不能强调个人的自由和独立。否则，行政组织系统就无法维持，行政人员也就丧失了作为行政角色的存在价值。　　约翰·肯尼斯·加尔布雷斯曾经以权力效应的“双峰对称”理论解释个人服从的理由，并说明服从对实现行政目标的重要性。“双峰对称”理论认为，“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”。［1］因此，组织系统中的个人服从是有效行使权力的基本保证，个人的从属地位是权力效应的决定性因素。自上而下的等级次序是组织高效运行权力所必需的，也是政府实现组织目标的

4、必要保障。根据加尔布雷斯的理论，“内部权力和外部权力所形成的‘双峰对称’是一个组织有能力让人们服从其目标的首要条件”。［2］行政人员作为个体，或者作为下级，其基本职责与任务是执行上级的命令，他们的角色只是组织机构整体安排中的一个分子。“个人要服从组织的共同目标，这种对内实行的权力就使组织有能力在外部强调自己的意志。内部对外部起关键作用。这是行使任何组织权力的一个永恒的特征。”［3］在组织的协作体系中，个人的基本角色只能是服从与效忠。　　　　二、行政忠诚困境的产生及其原因　　　　可以说，行政忠诚不论对于行政组织系统的有效运行

5、，还是对于行政人员自我价值的实现，都是很重要的。然而，人们在具体履行忠诚义务时，却常常陷入忠诚与道德自主性相冲突的伦理困境。　　在公共行政实践的历史上，官僚组织中的服从与效忠既代表着高效率，也意味着个人有限的道德理性能力。这是工业化时代的产物，在资本主义自由经济的发展中起了至关重要的作用。政府组织正是通过这种高度服从的权力运行模式，为推进资本主义经济的发展提供了有效的制度保障。政府管理在统一指挥与严格的服从中创造了高效行政的经典模式。但是，官僚体制下的个人在服从权威的同时，其自身的理性判断与选择能力很低。由于层层服从的组织

6、结构，他们不可能塑造个人完善的自主意识，也不能作为独立的个体选择行为。行政组织有国家的强制性力量作为后盾，组织中的个人通常无力摆脱组织的控制，在一个官僚制机制十分完善的组织环境中，个人的道德理性能力是极其有限的。在这样的情况下，个体的行为便出现了米尔格莱姆所说的“代理转换理论”，在官僚组织当中，官僚个体的态度发生了巨大的变化，即在严密的科层体制之下，以及以国家力量作为威慑力量的情况下，官僚个体“从为自己的目的而行动转换到作为纯粹的代理人为实现他人利益的愿望而行动”。［4］这往往会导致官僚个体只对拥有权力的上级指示负责，却不

7、为上级所命令完成的行为负责。官僚组织成员在这种等级森严的体制当中，当个体作为行政人员进入官僚组织之后，他们所谓非社会化的、自然的人的特征就消失了，成为了执行上级命令的工具，其主要职责就变成了组织权力实现目标的工具和手段，从而导致了官僚个体的伦理自主性的严重弱化和工具化。　　由此我们不难看出，行政忠诚可能会在一定程度上限制、压抑人们的道德自主性，降低人们的道德理性水平，使人们丧失某种道德判断力，甚至可能陷入盲目与迷信的误区。有学者指出，希特勒的第三帝国给世界带来的灾难，就是发生在一个严格的服从型官僚体制基础上的。正是行政官员

8、的服从与忠诚，使希特勒病态的狂妄野心得以推行，罪恶的指令变成了血醒的现实。纳粹统治期间在奥斯威辛大量的罪恶行径，都不是当时社会上的病态狂或罪犯所为，而是那些正常的行政官员所为。这些纳粹德国的官员们在执行希特勒的命令时，都把它看作是服从上级的指令，全力以赴地支持和贯彻上级的决策是他们的职责，执行大屠杀的命