重新思考中国基本养老保障制度改革——兼论国

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1、重新思考中国基本养老保障制度改革——兼论国内容提要：中国社会养老保障制度的改革，迄今为止取得差强人意的成绩，形成了许多有价值的经验，这些都有助于我们形成比较清晰的改革目标模式，同时也需要形成新的认识视角。我们将探讨在更加开放的视野下，如何形成符合中国国情的养老保障体制的改革路线图。　　关键词：养老保障，社会保障，养老金　　一、引言　　如果以正式确立建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度，即1997年国务院正式颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为起点，中国有明确目标模式的基本养老保障制度改革已经历经十余年，并取得初步的成

2、效。基本养老保险像其他社会保障制度的改革一样，不仅是整体中国经济改革的必然要求和逻辑中的一环，还应用于劳动力市场改革的配套要求，起到了独特的为改革保驾护航的作用。但是，城镇基本养老保障制度的改革还远远没有完成，主要表现在以下方面。　　1.该体系的覆盖率仍然十分低。根据《中国劳动统计年鉴》数据计算，2005年底，城镇基本养老保险参保人数达到1.75亿人，占城镇就业数量比例为55.2%。但是，由于现行的统计体系遗失了相当一部分非正规的就业人群，因此，按照这个口径计算的基本养老保障覆盖率，被大大高估了。根据2005年全国1%人口抽样调查微观数据，我们可以估算出

3、在不同就业口径假设下的城镇基本养老保障覆盖率(表1)，从中可以看到，实际覆盖率比公布的统计数字要低得多。具体地讲，包括一部分再就业劳动者、因拆迁而失去土地的农民，以及绝大多数农民工在内的非正规就业者，迄今为止尚没有适当的养老保障制度予以覆盖。　　2.该体系的社会统筹层次还较低。早在1998年，国务院就提出基本养老保险制度向省级统筹过渡的改革任务，然而整整十年之后，目前全国仍有19个省份尚未实现省级统筹，许多地方甚至没有实现市级统筹。这不仅反映了改革的不到位，也反映了改革没有与市场经济体制良好衔接，因为统筹层次低就降低了基本养老保险的可携带性，从而在劳动力

4、流动性提高的情况下，使得转移就业地点的劳动者不能接续起保障关系。　　在经济社会发展和计划生育政策的双重作用下，中国的人口转变已经达到一个新的阶段，即生育率下降到较低的水平，通常的共识是总和生育率只有1.7。作为人口转变的一个结果，劳动年龄人口的增长速度减缓，人口抚养比预期在2013年之后开始提高(图1)。这意味着，得益于劳动年龄人口增长快、比重高这样的人口结构，中国经济在很长时期所享受的充足劳动力供给和高储蓄率(即人口红利)即将消失。相应地，持续多年的高储蓄率也将逐渐降低。不仅如此，在人口老龄化加快的同时，中国正在经历着养老保障制度的重新建立，对养老金的

5、需求数量格外巨大。由于无论采取怎样的养老保险制度，养老金的积累归根结底是一种储蓄，因此，人口红利的消失在创造出更高的养老金需求的同时，却同时导致养老金不足的问题更难解决，构成人口结构变化与养老金需求之间的矛盾或两难处境。　　与此相类似的难题，则产生于中国现行的现收现付式养老保障制度。2006年全国养老保障基金收入为6309.7亿元，支出是4896.7亿元，历年累计节余仅为5488.9亿元，积累微不足道。然而，现收现付制是建立在劳动年龄人口比重高、人口抚养比低以及生产率高的基础上的，在生产率水平尚低，同时人口抚养比即将提高的条件下，这个制度的可持续性就值得

6、怀疑了(蔡昉、孟昕，2004)。一般认为，由于预期寿命提高和生育率下降，不可避免地要求进行下列三种调整，或者从中寻找一个组合：(1)提高税收或强制缴费水平；(2)降低养老金水平；(3)提高领取养老金的年龄要求(Turner，2006)。　　由于人口转变的因素和体制转轨产生的遗产成本，使得基本养老资金严重不足。至于解决的办法，一个是把统筹的负担加在企业身上，形成高缴费，另一个办法是通过试点，试图做实个人账户。在辽宁的试点中，在形成个人账户的同时，原规定的用人单位20%的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。这个缴费比例对于企业来说，是一个

7、比较沉重的负担。长期以来，许多企业不与再就业职工和外来劳动力签订劳动合同，一个主要目的就是为了规避基本保险缴费。在《劳动合同法》生效的情况下，这个负担将更加突出。因此，养老资金不敷使用所要求的缴费水平与企业的实际负担能力之间，也构成一对矛盾。20世纪90年代后期以来，非正规部门或正规部门的非正规就业形式，对于城镇职工实现再就业和农民工就业做出了主要贡献。而这个非正规就业也导致社会保障覆盖率的降低，使工人得不到应有的社会保护。在这个意义上，就业扩大与社会保障也构成一对矛盾。（转载自zw.nseac.作文网）　　在世界银行(1996)发表《防止老龄危机：保护

8、老年人及促进增长的政策》报告之后，中国基本接受了养老保险多支柱模式，即以社会统筹