试论农村义务教育经费保障机制改革

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1、拭论农村义务教育经费保障机制改革摘要：笔者利用文献检索法、档案查阅法等途径，广泛搜集、整理获得大量祥实的资料，回顾农村义务教育经费管理体制的历史沿革；对“十一五”新机制改革进行分析；对农村义务教育经费保障机制改革进行探索。在此愿和教育界、经济界的工作者们共同探讨。关键词：农村义务教育经费保障机制改革农村义务教育经费保障机制改革是继全面取消农业税之后进一步减轻农民负担、巩固农村税费改革成果、贯彻对农村和农民“多予、少取、放活”、“工业反哺农业，城市支持农村”方针、维护和发展亿万农民群众的切身利益的重大举措，为农

2、村义务教育注入了新的活力，得民心，顺民意，是当前社会主义新农村建设的一个亮点，也是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，必将有力地促进农村义务教育发:水平的全面提升乃至农村经济社会的持续发展。我们要不断加深对改革重要性和必要性的认识，增强推进改革的自觉性和责任感。1.我国农村义务教育经费管理体制的历史沿革我国是一个农业大国，农业人口占全国总人口的四分之三以上，农村义务教育在社会主义新农村建设中占有极其重要的地位。我国有80%以上的小学和64%以上的初中设置在农村，农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐

3、社会的过程中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。针对不同时期的特点，分析建国以来至改革前的农村义务教育经费管理体制的特征，不仅十分必要，也是历史的必然。长期以来，我国义务教育经费投入的主体是政府，财政拨款是教育经费的主要来源，其历史沿革经历了三个阶段：1.120世纪80年代以前施行“集中统一的农村基础教育资金管理体制”。自1949年新中国成立到1957年，我国实行的是集中统一的农村基础教育资金管理体制。由于当时中央政府的财力不足，从1957年以后，中央将基础教育的管理权下放到地方，实行“条块结合，以块为主”

4、的基础教育投资体制。地方政府同样经费有限，结果只能争取群众支持。1962年，提出“全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针，采取“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，免费教育与不免费教育并举”。事实上提出这个方针之前直到文革期间，政府财政主要用于负担城镇基础教育的教育事业费，而农村基础教育经费主要由人民公社负担，这些经费又多取之于农民，农村中小学是事实上的民办学校。这一时期，普通中小学的经费开支都按其行政隶属关系进行纵向划分，财权和相应的事权比较明确。权力主要在中上层，掌握在中央、省级、县级，上级负有对下

5、级进行管理和监督的义务。在这一阶段，教育支出与预算经费基本保持一致，不会出现大的资金缺口，也较少出现盈余，而且在这一时期教育支出的控制权集中在中央与省级财政部门，在这样的教育支出管理体系框架下，各级教育机构的每一项支出都要向中央政府上报，批准之后才予拨付。1.2八十年代中期至90年代末施行“以乡镇为主的农村义务教育经费管理体制”从1986年至1999年末，我国实行的是“以乡镇为主”的义务教育财政管理体制。在这一体制中确定乡镇政府既是投资主体也是管理主体。1986年4月六届人大四次会议通过的《中华人民共和国义务

6、教育法》（以下简称义务教育法）将义务教育“实行地方负责，分级管理”以法律形式确定下来后，形成了县、乡、村三级办学，县乡两级管理的格局。1996年重新颁布的《义务教育法》确定了两个重要制度：在将义务教育下放给地方管理的同时，也确定了义务教育的投资主体也是地方政府，实际上最终都落实到了最基层的乡镇政府。《义务教育法》将义务教育作为地方的事业，将其界定为地方政府的义务。《义务教育法》规定：“实施义务教育，在国务院的领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”；还规定了各级政府的权限和责任，实际上主要规定了

7、中央和省级政府对义务教育管理的权力，对农村乡镇政府主要规定了筹集和管理义务教育资金的义务。在这个时期，乡镇政府被赋予预算外收费的权力。为了保证地方发展，国家规定地方当有新公共支出项目发生时，可以通过集资、收费、摊派各种方式筹集经费。这种制度的特点本身决定其有着极大的“从百姓身上挖掘潜力”的激励作用，并且随意性很大，不可避免的加重了农民的负担。在1999年税费改革前，农村义务教育以“乡镇为主”的投资体制造成了部分贫困的地方政府沉重的财政压力。当地方政府缺乏此种财政负担能力时，便把这种压力转嫁给了农民。据2001

8、年国务院教育发展研究中心调查显示：农村义务教育投入分担比例省级为11%，县级分担为9%，中央分担为2%，其余78%均由乡财政和农民负担。基本上是乡村教育财政的格局。1.32000年税费改革以来施行“以县为主的农村义务教育经费管理体制”在我国农村义务教育的发展中.长期以来，实行的是“分级办学、分级管理、以乡为主”的义务教育经费管理体制，其经费投入主要由乡镇政府和农民负担。为了减轻农民负担，从2000年