审计机关购买社会服务的探讨

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1、审计研究报告第8期审计署审计科研所2014年2月19日审计机关购买社会服务的探讨党的十八大和十八届三中全会对推广和改进政府购买社会服务提出了新的要求，国务院和地方政府相继出台了购买社会服务的指导意见和实施办法，这为审计机关购买社会服务指明了方向。近年来，各级审计机关立足实际积极开展购买社会服务的探索，取得了良好效果，在购买机制、经费保障、质量控制等方面积累了不少好的做法和经验，但也面临一些困难和问题。本文结合审计机关购买社会服务的实践对审计机关购买社会服务的相关问题做初步探讨。一、审计机关购买社会服务的重要意义—8—所谓政府购买社会服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府

2、直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、机构和企业等社会力量承担，并根据服务数量和质量支付费用的公共服务供给方式。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）明确要求，在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。山东省人民政府办公厅《政府向社会力量购买服务办法》（鲁政办发〔2013〕35号）就政府向社会力量购买服务的主体、内容、方式、监督和管理等作出具体规定，并将“审计服务”作为“政府履职所需辅助性事项”列入政府向社会力量购买服务指导目录。这些规定为审计机关购买社会服务提供了依据

3、和操作指南。审计机关购买社会服务，是审计机关通过政府采购等形式，聘请中介机构从业人员或其他专业人员参与审计，或者将部分审计事项委托社会审计机构完成，并由审计机关根据服务数量和质量向其支付费用的方式。审计机关购买社会服务无论从国家治理层面还是审计工作来讲，都具有十分重要的意义。—8—一是推动服务型政府建设的必然要求。政府由于自身的成本、效率、专业化程度等方面问题，公共服务供给能力无法满足公众需求。在有限的公共资源条件下，需要多元化的公共服务提供机制，由专业化组织和人员提供服务，有利于提供高质量的公共服务产品。在服务型政府的定位下，审计机关也是一个公共产品的提供部门，服务对

4、象除了被审计单位外，还包括党委、人大、政府及相关部门和社会公众。这就需要审计机关加大审计力度和审计成果开发的力度，提供更多更好的审计产品，满足各层面的需求。二是实现审计监督全覆盖的客观需要。李克强总理强调，审计工作要全覆盖，不能留死角、留盲区，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。这是新时期对审计机关提出的新的更高要求，但从审计工作的实际情况看，离全覆盖的要求还有较大差距。以山东省审计厅为例，2008年以来除外资审计和社保审计由于其特殊性基本实现了全覆盖以外，财政、企业、金融、经济责任四类审计覆盖面普遍不高，总体累计覆盖率仅为26.65%，部分单位从未接受过审计

5、。审计工作要实现全覆盖，任务繁重而艰巨，迫切需要审计机关大力改革创新，统筹好各方审计力量，发挥审计体系整体效能。—8—三是充分整合审计资源的重要途径。目前我国审计机关只有8万名审计人员，占总人口的平均数远低于多数国家，短时间内靠增加编制数量不现实，人员少与任务重的矛盾将长期存在。就山东省而言，2013年全省审计机关人员5600人，且专业知识结构较单一，其中会计审计类就占42%，无论是数量还是质量都难以满足日益增长的审计需求。另一方面，社会上的审计及相关资源比较丰富，全省内审机构人员2万多人，执业注册会计师7200多人，注册造价师等具有工程造价审计资格的人员8万多人，且内

6、部审计和社会审计专业分工细、人员素质较高、队伍壮大。弥补审计力量的不足，一方面需要审计机关眼睛向内，通过提高审计人员审计能力和信息化手段等内部挖潜；另一方面，也迫切需要挖掘外部潜力，整合利用好社会审计资源。二、审计机关购买社会服务的实践审计机关对购买社会服务的实践由来已久，并在不断探索中逐步规范。审计机关成立之初，各地逐步采取聘用、借调外部人员参加审计或者委托审计师事务所审计等方式，开展了具有购买社会服务性质的探索。1997年颁布施行的审计法实施条例规定：“审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。”行政处罚法实施后，审计机关委托社会审

7、计组织审计受到限制，2001年《审计署关于严禁通过社会审计组织获取非法收入的通知》（审纪监发〔2001〕9号）规定，审计机关不准将计划内的审计项目交给社会审计组织预审或审计，不准利用职权为社会审计组织介绍审计业务或直接参与其审计。2006年审计署印发《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》（审法发〔2006〕—8—39号），对审计机关从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计的审计项目范围、聘用条件、选聘方式、业务管理、费用支付等作出明确规定。长期以来，审计机关购买社会服务的模式，主要是聘用中介机构人员参与一定范围的项