复议前置之反思

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1、复议前置之反思摘要：自1989年《行政诉讼法》确立“自由选择为原则，复议前置为例外”的衔接模式以来，复议前置程序己运行了近30年。在近年来包括行政复议在内的整个行政救济制度面临变革的背景下，学界有必要从法律文本、实践层面去反思这一试图通过限制公民救济选择权达致监督行政和纠纷救济目的的制度设计是否还有解释力和生命力，并进而提出相应的完善建议。关键词：行政诉讼；行政复议；复议前置；自由选择中图分类号：D922.1文献标识码:A文章编号:1007-8207(2016)11-0074-09收稿日期：2016-08-13作者简介：张鲁萍(1987—)，女，江苏镇江人，国家行政学

2、院博士后，研究方向为行政法。复议前置是指依照法律、法规的规定，如果行政相对人对行政机关的具体行政行为不服，必须先向复议机关申请行政复议，对复议不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。也就是说，在行政诉讼过程中，行政相对人在法定行政复议期限内未申请复议或者在法定行政复议期间不能向法院提起行政诉讼。复议前置的制度设计有其良好的初衷，但伴随着行政复议制度的发展，其弊端亦不断出现，这一本质上试图通过限制公民救济选择权达致内部监督和纠纷解决的制度去向亦成为了学界争论的焦点。本文试图在对复议前置的概况、制度设计缘由予以梳理的基础之上，从法律文本和实践层面对复议前置予以反思并提出相应的

3、完善建议，以期为《行政复议法》的修改提供一定的智识支持。一、复议前置之概况（一）法条之梳理事实上，最早确立复议前置的不是1999年的《行政复议法》，而是1989年的《行政诉讼法》。该法第37条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议，对复议不服的再向法院提起行政诉讼，依照法律、法规的规定。”一般认为，该条规定确立了当事人选择救济手段时“自由选择为原则，复议前置为例外”的模式。

4、之后，1999年《行政复议法》第16条第1款进一步明确法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。至此，两大行政救济法对行政复议与行政诉讼的衔接机制予以了明确的立法表述。根据“依照法律、法规的规定”设定具体领域复议前置的立法精神，法律、行政法规和地方性法规开始了各自复议前置的立法探索之路。从立法实践来看，目前在法律层面对复议前置予以明确规定的主要有《海关法》《税收征收管理法》《中外合资经营企业所得税法》《专利法》《商标法》和《行政复议法》第30条第1款。其中《海关法》第6

5、4条和《税收征收管理法》第88条规定，当事人与海关或税务机关发生纳税争议时，应当缴纳税款（或者提供相应担保），方可申请行政复议，对行政复议决定不服的才可以向法院提起诉讼。而《专利法》和《商标法》也明确了当事人与国务院专利行政部门或商标局发生争议时，应先向专利复审委员会或商标评审委员会申请复议，对行政复议决定不服的方可向法院提起诉讼。除了这6部法律对复议前置予以设定外，我国还有20余部行政法规和难以计算的地方性法规也对复议前置予以了规定，多层次、多数量的立法表述表征着复议前置己经发展成了一项较为成熟的制度。（二）实践之铺陈自1989年复议前置制度确立之后，复议前置程序便

6、在各个领域运行起来。通过对各种资料的收集可以发现，与税收征管、专利、商标等专业领域相比，海关复议前置的情形最为突出且数据也最为全面。因而，本文主要选择海关复议案件为分析对象，以《中国法律年鉴》的统计数据为依据，梳理自2001年《海关法》修改以来海关复议案件的总体情况及复议前置案件和非复议前置案件所占比例。其中复议前置案件主要涉及因海关估价、商品归类等税收征管行为引发的纳税争议，而非复议前置案件主要涉及不服海关行政处罚、行政许可或行政审批、行政强制措施、海关稽查、海关收缴、知识产权保护措施、企业分类决定、收取担保、政府信息公开等具体行政行为。根据以上数据的梳理我们可以看

7、到虽然海关纳税争议复议案件在2001年达到较高峰值后逐渐呈下降趋势，①但是，每年估价、归类等纳税争议案件仍占了全年海关复议案件的大壁江山，复议前置的程序设计使得有关纳税争议的案件几乎都经过了行政复议这一过滤程序，复议前置的规定在海关复议案件中得到了有效的贯彻与执行。、复议前置之考量任何一项具体的制度设计都不可能是纯思维逻辑的产物，它必定与一国特定的社会发展、制度环境乃至学术研究密切相关。作为行政复议制度之一的复议前置的产生亦有其理论渊源和现实考量，这些因素进而也成为论证该制度设计合理性的智识之源。（一）行政复议的独特优势相较于行政诉讼，作为行政系统内