地方财政自主的宪政逻辑——辅助原则的分析进路.doc

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1、地方财政自主的宪政逻辑一一辅助原则的分析进路【摘要】辅助原则不仅是个人、社会和国家之间的位阶排序，而且是一种由下至上的组织原则。通过德国、日本以及欧盟的实践，辅助原则已经由宗教教义转化为宪政设计的基本准则，因为它与宪政的人权保障、分权制衡等理念保持一致。辅助原则为地方财政自主提供正当性基础。目前，依据辅助原则，需要建立与之适应的地方财政自主的具体制度包括，加强地方预算民主，完善地方税费制度及规范财政转移支付。【关键词】地方财政自主；辅助原则；宪政【正文】一、辅助原则的缘起与嬗变辅助原则，或称补充原则、补助原则、附属原则，有学者认为该思想

2、可以追溯至亚里斯多德在《政治学》一书中关于个人与国家关系的论述，［1］但是一般认为现代意义上较全面清晰的阐述，则是1931年教宗庇护十一世为纪念《新事物通谕》颁布40周年而宣告的《四十年通谕》，“褫夺个人凭自己的创意、用自己的办法所能够做到的事情，将之移转给某个群体去做是不合法的，同样，将下一级或较小群体能做的事情移转给上一级或较大群体承揽也是不公正的，同时也严重损害和搅乱了社会秩序。一切社会实体都应当辅助属于社会整体的成员，而不是吞并它们，也不是摧毁它们。”[2]辅助原则作为教义的提出，是罗马教廷针对当时自由主义的困境与集权主义的泛滥

3、，而试图重建社会秩序的努力，一方面是，自由主义面对日益增多的社会积弊束手无策，另一方面纳粹为代表的集权主义所提交的解决方案却无异于饮鸠止渴，将人类社会推往灭亡的不归路。因此，在尊重个人人格的前提下，促进人与人之间的合作，国家、社会作为个人之间合作的组织基础和秩序保障，有责任和义务协助个人实现自我追求，同时，国家、社会也构成湮灭个人价值和尊严的重要力量。辅助原则便是教廷认为处理个人、社会、国家乃至国家内部各级政府之间复杂关系所应遵循的“至高的社会哲学原则”，即个人首先要对自己负责，在个人无法解决的时候，可以通过自愿合作来解决共同的问题；在

4、自愿合作无法解决的时候，才需要强制，即公权力的介入；而进入公权力的范围之内，也应当由较小的共同体承担解决共同问题的责任；只有在下层共同体需要更高一层支持的时候，更高一层才能予以干预，个人、社会、国家乃至国家内部各级政府之间形成递升的辅助关系。二战后，天主教的辅助原则逐渐地世俗化，转化为一般公法原则，尤其体现在德国、日本的给付行政、经济行政等理论与实践方面。19世纪30年代，民生凋敝、经济衰败，每个人都应该自求多福”的社会信条难以维系，德国行政法学者厄斯特.福斯多夫指出，国家应强力介入个人生活，“生存照顾乃现代行政之任务”。但是，之后纳粹

5、以此为藉口建立集权统治的经历，促使福斯多夫在50年代幡然改悟，提出生存照顾的辅助理论，即行政权不是人民幸福的“惟一提供者”，应由调和性的“中间团体”发挥“社会之力”来解决成员的生存照顾问题，国家则应是一种补充功能。［3］此外，德国宪法学者彼德斯也指出，这种国家追求、实现公益的行为，必须在社会的个人，凭自己的努力，都无法获得利益，也因此使公益无法获得时，方得为之，故是一种“次要性”的“补助性质”的“辅助行为”。［4］时至70年代，这种公权力提供福祉“辅助理论”已经成为德国学界的通说。辅助原则在德国法上另一个重要领域便是经济行政法。德国学者

6、罗尔夫.斯特博就认为，“辅助性原则意味着，经济上的个人责任与协作优先于国家责任，私人企业的经营预先于国家所有的经济活动。在这种情况下，辅助原则就成了私人自由优先的代名词，是把国家完成的任务私有化的基础。只有当私人经济没有能力有序地完成某一任务时，国家对经济的调控才作为最后手段或者说作为备用力量予以考虑。另一方面，辅助性原则在分散与集中的意义上以两种方式涉及到国家的经济行政组织。较低一级的联邦各州的工作优先于联邦的工作，社区、地方社团和协会的自我行政管理工作同样优先于国家的行政管理”。［5］除德国以外，日本也施行这一称之为“补充性原则”，

7、例如行政主体以一般纳税人的负担所进行的给付活动，原则上是对私人或家庭、市町村等共同体无法充分实现其生活上的重要利益时实施的补充性活动，首先要负责的是私人或家庭、市町村等共同体，又如，政府有关机关进行的贷款就是以补充性金融为原则的，禁止和民间金融机关竞争等。［6］辅助原则不仅是个人、社会和国家之间的位阶排序，而且是一种由下至上的组织原则，欧洲一体化就是后者最具代表性和影响力的实践。以经济联合和构建共同市场的口号为先导，从建立欧洲煤钢共同体到欧洲经济共同体，再到欧洲联盟和单一货币，乃至正在推动的欧洲宪法，一路走来，不断遭遇挫折与停滞，但是欧

8、洲更紧密的联合日趋明显，辅助原则已经成为处理民族国家主权与超国家机构权力之间矛盾的指导规范。19世纪70年代中期，辅助原则思想就已经被引进欧洲共同体，但是1991年达成的《马斯特里赫特约》才首次载入辅助原则