城市低保制度改革中的分类救助问题研究

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1、城市低保制度改革中的分类救助问题研究摘要：城市低保制度深化改革过程中形成的分类救助模型相对于过去的统合救助模型而言是一个重大的进展与超越，是我国低保制度走向完善的重要标志之一。与统合救助模型对贫困群体采取整齐划一的救助办法不同，分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助提高了救助的精确度、公平性与效率。由于这一模型出台的时间还不长，实施过程中还存在着一些不足与问题，诸如分类标准的制定比较粗疏、对特殊困难低保对象救助的力度不足、与再就业机制缺乏有效衔接、贫

2、困边缘人群难以被现行制度覆盖、资金筹集及管理工作难以适应实际需要等等，影响、制约了新模型功能的充分发挥。为此，文章对进一步完善分类救助模型的政策选择进行了全面、深入、针对性的分析探讨。关键词：城市低保制度，统合救助模型，分类救助模发达国家社会福利制度的发展演变，主要经历了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的转变过程。在剩余型福利模式下，贫困被认为是由于个人道德原因所致，接受救助或福利是耻辱的象征。在这一理念下，国家所施行的社会救助标准较低，只保证穷人最基本的生存，并且对救助对象实行严格规管，因此被社

3、会福利学者广泛诟病。进入制度型福利模式后，政府和社会对于贫困的观点起了很大变化，致贫被认为主要是国家或社会的责任，因此在这一时期，国家对于贫困人口救助标准是比较规范、合理乃至慷慨的，不仅保障贫困人群的基本生存，还尽可能维护其个人尊严。但与此同时，各种问题也接踵而至，如国家财政不堪重负、福利依赖现象滋生。因此，西方国家进入1970年代以来，不少学者在对“福利国家”模式的反思过程中，主张引进并实施被称为“混合型的社会福利模式，试图既避免前两种福利模式的弊病，同时保留两种福利模式的长处。混合型福利思想的一个核心的观点就是

4、要提高福利的针对性和目标性。一方面，对于有劳动能力的贫困者，要尽可能帮助其就业，而非给予高额救助；另一方面，对于存在特殊困难的人群，要给予更充分的救助和照顾，更好地保障其生存权。我国近年城市低保制度改革中形成的“分类救助模型所倡导的核心理念和“混合型”福利模式的上述观点是相契合的，体现了我国社会救助理念的进步，它相对于过去低保工作中实施的“统合救助模型”（笔者在下文中解释）是一个重大的超越。本文我们将根据民政部立项的XX年度重点课题“城市居民最低生活保障制度规范化程序研宄”课题组调查取得的数据和资料，对我国城市低保

5、制度改革过程中出台的分类救助办法的运行状况做比较全面、深入的分析研究，在肯定这一办法出台的意义及取得的进展的前提下，分析总结该办法存在的问题与不足，进而有针对性地提出完善分类救助办法的政策建议。一、统合救助模型的缺陷与分类救助模型的形成（一）统合救助模型的缺陷自1993年在上海市试行城市居民最低生活保障制度（简称“城市低保制度”）以来，该制度在我国己经走过了十几个寒暑。在这十余年的发展过程中，该制度经历了最初的探索、而后的推广、直到目前的发展完善（以分类救助办法等的形成为标志）等几个阶段。作为“最后的安全网”城市低

6、保制度实施以来取得了许多令人瞩目的重要进展。到上个世纪末，全国所有城市都实施了这一制度。制度的覆盖人数在不断扩大，截至XX年底制度覆盖人数达万人。由于各级政府重视，制度的资金来源较有保障，为推动“应保尽保”与适度提高保障水平提供了必要的资金支持。城市低保制度十几年的实践表明：无论在解决社会或整体意义上的贫困问题、还是在解决贫困人群的基本生活问题上，它都扮演着举足轻重的角色。城市低保制度最初采取的救助模式笔者称之为“统合救助模型”。它通过确定低保线（贫困线）、并对处于该线以下的贫困人群实施资金或物质补助使其达到低保线

7、的生活水平的办法开展救助工作。可见当时的救助模型对贫群体采取的是标准划一的救助办法，而对达不到规定标准的救助对象实行补差；至于救助对象内部由于存在种种差别而导致的需求的差异，统合救助模型未能顾及。尽管统合救助模型在低保制度初创阶段的出现有其必然性，对救助贫困群体的贡献功不可没；但随着时间的推移，该模型的不足和缺陷也逐渐明显地暴露出来：其一，以形式公平掩盖了实质的不公平。采用统一的救助办法（标准）、救助措施，对所有的低保对象而言确实做到了形式上的公平和对等。但事实上，这种公平抹煞了不同救助对象的不同需求，忽视了特殊人

8、群的特殊需求。因此，这种形式上的公平就等同于实质上的平均主义、“大锅饭”。实质公平的缺位正是统合救助模型的主要特点。显而易见，这种形式公平与实质公平的对垒是造成低保制度难以满足受助人群需求的症结所在。其二，平均主义的分配模式制约了保障标准的调整。和我国长期处于社会主义初级阶段的国情相适应，整体上低保金的支出有限，保障标准只能采取低起点，而后随着经济的发展逐步