从立法工作的角度谈深化行政审批制度改革加强事中事后监管

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1、从立法工作的角度谈深化行政审批制度改革加强事中事后监管一、行政审批的含义及其与行政许可的关系行政审批是文件用语，行政许可是法律术语，因此，讲行政审批，就不得不先讲一讲什么是行政许可。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”结合《行政许可法》第三条、第十二条的规定，以及国务院法制办的解释，对什么是行政许可还应当把握以下三点：1.行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为，因此不包括行政机关对民事权利、民事关系的确认。例如，植物新品种权的授予、组织机构代码、商

2、品条码的注册、婚姻登记、户籍登记、抵押登记等都不是行政许可。2.行政许可是行政机关的外部行政行为。如外交部门对地方政府外事办公室护照签证自办权的审批、上级行政机关对下级行政机关财政预决算的审核、卫生行政管理部门对其直接管理的医院的人事任免、行政执法证件的审核发放等，都不是行政许可。3.行政许可是行政机关对公民、法人或者其他组织的申请经审查后决定其可以从事有关活动的行为。因此，行政机关采取检验、检测等手段对市场产品的日常监管不是行政许可。根据以上三点，我们也可以基本弄清行政许可与行政审批的关系，行政审批包含行政许可，行政许可只是行政审批的一部分，当然

3、占了其绝大部分，不是行政许可的那部分行政审批，也就是通常所说的非许可行政审批。二、事中事后监管的法律依据如前所述，行政审批包括行政许可和非许可行政审批，自2004年《行政许可法》实施以来，经过多年的探索和努力，目前我省绝大部分的行政许可和大部分的非许可行政审批，已基本纳入各地陆续建立行政审批中心（行政服务中心）集中办理，行政许可按照《行政许可法》规定的实施程序办理，非许可行政审批的实施也都参照《行政许可法》执行，因此，非许可行政审批也应当与行政许可一样，遵循《行政许可法》规定的有关制度和程序。概括起来说，《行政许可法》创制了三大制度和程序，即行政许

4、可设定的制度及程序、行政许可实施的制度及程序、行政许可监督检查的制度及程序。其中行政许可监督检查制度及程序就与我们所说的事中事后监管有着密切的联系。行政许可的监督检查包含两个层次的含义，一是指上级行政机关对下级行政机关实施行政许可活动的监督；二是指行政许可实施机关对被许可人从事被许可事项的活动的监管。长期以来，社会上对行政许可缺乏监督制约问题的反应十分强烈，问题主要表现在行政许可实施机关重许可、轻监管，甚至只许可、不监管的现象十分突出。针对这些问题，《行政许可法》围绕创新行政许可监督检查机制，加强对被许可人的监管，严格行政许可实施机关的责任出发，规

5、定了五个方面的内容：一是上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时查处各种违法违纪行为。二是按照高效、便民的原则，完善监管机制，提高监管效果。监管主要通过书面审查材料的方式进行，必要时可进行实地检查、定期检验；查处违法行为的行政机关应当将被许可人的违法事实和处理结果抄告作出行政许可决定的机关；鼓励个人和组织举报违法从事行政许可事项的活动。三是按照行政许可的性质、功能，严格规定被许可人依法从事行政许可事项活动的义务，在行政许可实施机关监管时，被许可人有义务如实提供有关情况和材料。四是赋予行政许可实施机关相应的执法手段，确保其履行监

6、管职责。行政许可实施机关可以核查被许可人的材料，依法实地检查、检验，发现违法行为，有权责令其停止，并依法作出处理。五是规范行政许可实施机关撤销权、注销权的行使，保护被许可人的合法权益。除此之外，我个人认为，事中事后监管除了行政许可（行政审批）实施机关对被许可人从事被许可事项的活动的监管外，还应包括在行政审批制度改革中，可以依法将大量行政审批（行政许可）转化为备案的形式进行管理，应当说备案制度也是一种典型的事中事后监管，因为真正意义上的备案是指，当事人勿须行政机关批准即可先行从事某种特定的活动，但有向行政机关报备的义务，行政机关如果通过审查备案材料或

7、者现场检查，发现当事人已经开始从事的活动不符合法定条件，有权予以纠正和处理。减少行政审批的数量，更多地通过备案的形式进行监管，应当说在目前的国家立法中是一种趋势。三、立法工作中规定事中事后监管应注意的几个问题在立法中，特别是地方立法中，一般不要设定行政许可（行政审批），而应更多地采用备案等事后监管的方式进行管理，但是，备案制度的设定应当配套完备，否则难以做到加强事中事后监管。以今年1月14日国务院第78次常务会议通过，自2015年3月20日起施行的《博物馆条例》为例，按照其规定，博物馆是指以教育、研究和欣赏为目的，收藏、保护并向公众展示人类活动和自

8、然环境的见证物（藏品），经登记管理机关依法登记的非营利组织，分为国有和非国有博物馆两类。该条例规定了设立博物馆应当具备的6