关于行政相对人的含义及认定

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1、关于行政相对人的含义及认定行政相对人外在表现可以说纷繁复杂，目前中国的行政立法体系依从于行政管理体制，行政相对人也依从于行政部门来认定，每个部门对相对人都有各自的界定方法，该方法可谓五花八门，而理论界对行政相对人的研究较少，对此缺乏理论的指导。例如：行政相对人的责任能力、法律地位等最基本的法理问题，在实践中执法人员很难正确做出分析，直接影响了行政相对人的相关权益。为此，笔者试图从理论上对行政相对人的含义及认定进行界定，以资实用。一、行政相对人的概念目前，理论界对行政相对人的概念有不同的定义，主要有以下观点：第一，大多数学者认为行政相对人是行政主体相对方，即行政法律关系中行

2、政主体的对立方；笔者认为该观点存在如下问题：1、不能排除可能存在的第三方，行政法律关系并非是一种绝对单一的双方关系，有可能存在与行政行为有利害关系的第三方，该第三方行政复议行政、诉讼中列为第三人，但在行政执法程序中是什么地位呢？如由于房产局未认真审核，导致甲用欺诈手段获得登记，真实房主乙在这个过程中是何地位？2、行政处罚程序中，假如行政主体列错了行政相对人，对他做出了行政行为，他应是相对人，但本应是行政相对人而没有列入的人应是什么身份？他就不是相对人了吗？相对方具体究竟是谁？此外在实践中，由于该观点只在形式上对行政相对人作了描述，并没有从本质上对行政相对人做出界定，因此对

3、行政执法人员确定实际的行政相对人，并无指导作用。第二，行政相对人是行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。按照该种观点，行政相对人只存在于行政行为做出之后，而在行政行为做出之前，由于没有行政行为的影响，因此行政相对人并不存在。也有人将该观点表述为“行政主体行政行为所作用的对方当事人”。那么是否没有行政行为的作用，即不存在相对人了？事实上在行政行为做出之前，行政相对人已经存在了。例如，违法行为一经做出，行政相对人已经产生，不管行政行为作用与否。在实践中，行政主体在做出行政行为以前，如在行政处罚的调查阶段，第一步就是确定违法行为人，即该处罚的行政相对人。此外，以什么标准、方

4、式来找到行政行为的作用对象，是执法人员面临的主要问题。但是该定义恰恰没能做出回答。第三，权利义务说。北京大学的方世荣博士认为，行政相对人是“指参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织。”该观点从理论上进行了科学的归纳，但该概念过于抽象，对实践中行政工作人员确认行政相对人并无帮助。此外，“参与行政法律关系”意味着该行政法律关系已经产生，行政相对人是否只存在于已发生的行政法律关系中值得探讨，产生行政法律关系基于受行政法律规范调整的法律事实，法律事实发生了，虽然相应的行政机关并未做出任何行政行为，行政法律关系并未产生，但行政相对人却已存在。如违法行为

5、做出后，违法行为人即是行政相对人，不受行政行为是否做出影响。可知，该观点并未跳出上述第二种观点的缺陷。由于上述对行政相对人的定义过于形式和抽象，对行政相对人概念的外延究竟有多广无法做出解释。随着社会的发展及对行政法研究的深入，人们对法治观念认识的加深，有必要对行政相对人概念重新认识。行政相对人是行政法中一个抽象的主体概念，任何一个主体成为法律规范调整的对象其前提要件是具备某种法定的资格，即具备相关的法律责任能力。这也是实践中认定某一事实主体是否成为法律调整对象的基础。基于这一点，笔者认为：所谓的行政相对人是指基于一定的法律事件或行为与行政主体形成利害关系，依照行政法律规范

6、取得参与行政法律关系资格的公民、法人和其他组织。基于以上原因，笔者认为，我们应当从三个层面上来了解行政相对人：第一，行政相对人参与行政法律关系必须是基于一定的法律事件或行为。许多人认为，行政相对人参与行政法律关系是受行政行为的作用。这种观点是错误的。从行政活动的实践出发，我们必须认识到行政行为是对已存在的法律事件或行政相对人所为行为的后果进行的处理。如行政救助是对自然灾害受害人或年老、疾病的人进行的救助；行政许可是对相对人已具备某种资格或能力的确认；行政处罚是对相对人已作的违法行为进行的制裁；抽象行政行为是对实践中已存在的公民、法人和其他组织的各类行为和关系进行的规范。因

7、此，在行政行为做出之前，相对人就已经存在，并非是行政行为做出之后才产生行政相对人，这正是我国目前行政法研究领域中的误区，应当予以纠正。产生行政法律关系的直接原因并非是由于行政主体的行政行为，而是存在受行政法律规范调整的，与行政相对人相关的法律事件或行为，基于该法律事件或行为，行政主体与行政相对人之间形成了利害关系。行政相对人正是基于一定的法律事件或行为才依法受到行政主体的规范和约束，从而形成行政法律关系。这里的法律事件可以是自然的，也可以是人为的。行为可以是合法的行为，也可以是非法的行为；可以是行政主体做出的行为，也可是行政相