关于城市规划中控规调整的几点思考

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1、关于城市规划中控规调整的几点思考【摘要】城市规划对于城市的发展尤其重要，是城市管理和建设的基本依据，本文对城市总体规划和控制性规划的衔接进行具体的研究。【关健词】控制性规划城市规划总体规划、控规调整中的问题控规作为我国城市规划管理的中观层面，是政府控制和引导城市土地开发的最直接工具，为推进我国城市管理的规范化起到较好作用。它源于美国的区划、英国的发展规划和香港法定图则，又结合我国国情，取得较大发目前国内较成熟的有深圳、广州、上海等城市，总结许多宝贵经验，但从目前实施情况看，至少存在以下两方面问题：一是控规指标确定依据不足，刚性与弹性之间存在巨大矛盾，使规划

2、管理部门陷入“自我矛盾”怪受到控规完成时间、覆盖程度、规划经费及编制单位投其所好的影响，编制单位往往在总结摸索出管理部门的“口味”以后，把精力放在编制符合所谓要求的指标上，至于编出的规划能否实施、是否符合产权界限、是否需要分析地块与周边及上位规划关系等问题均不在考虑范围之内。众所周知，一个很简单的控规，如果没有对现状认真解读，科学细致分析与比较，就不会得出切实可行的控规指标。控规的指标体系就其属性可分为“刚性”和“弹性”指标二种，“刚性”指标为强制性指标，如土地使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、配套设施等。“弹性”指标为指导性指标，如建筑体量、色彩、风格

3、等。从理论上讲，控规一经审批通过，具有法律效力，应经过相应程序才能修改。然而，在实际操作过程中，却常常面对这样一现实：编制过于感性，导致产权单位之间利益纠纷，有的甚至出现公共设施放置在已出让土地上的尴尬等现实，造成感性规划经常遇到挑战，使规划管理部门陷入“自我矛盾”怪二是城市建设存在不确定性，控规编制过程存在对产权单位不尊重，造成规划实施困难重重。对于众多城市来讲，城市建设根本很难预期，建设速度很大程度取决于招商引资力度。前些年是引工业项目，现在很多城市房地开发项目也要靠引资，可想而知，当政府引进一个项目后，希望马上开工的心情是多么迫切，这时必然要以投资商

4、需求为主。而投资商心态更是千姿百态，往往对事先政府编制规划并不认可，如何求得二者兼顾，给控规提出严峻挑战。一般控规成果外观很美，加上适当城市设计，控规成果给人的印象是严肃、直观、实用，但如果把规划方案放在一张清晰土地权属图纸上后，会发现有很多建筑横跨几处地块，绿地放在某个单位院子里，幼儿园放在现状楼顶上，路网设计合理但无法实施等问题，造成控规成果实施困难重重。总结起来，控规问题的主要表现有四点，控规的调整所产生的人口容量大大超过总规确定的规模；中心城区城市绿地减少；工业用地大幅度减少；公共设施和市政设施用地不足。二、控规调整产生问题的原因控规调整之所以产生

5、诸多问题，原因有二：一是建设单位往往从各自利益出发要求调整控规，然而局部单项的调整，累加起来并不就等于宏观整体的调整。控规指标调整是局部的，但其影响却可能比较深远。目前对于控规指标调整的认识存在就项目论项目的弊端，研宄问题的事业往往比较狭窄，控规指标调整缺乏对城市和地区总承载量的研宄，使得被调整的地块和周边地区形成反差，并有可能给周边居住环紧带来负面影响，从而出现高居住容量、集中交通量的用地矛盾，对城市基础设施的支撑和配套提出更高的要求。二是控规指标调整的决策和论证机制不完善。对控规指标调整的讨论和决策，大都由规划部门参加，也有规划部门承担最后责任，但在许

6、多情况下，控规指标论证的最后结果，并非完全由规划部门来定夺。从根本上说，城市规划管理是一种政府行为，具体表现为一种行政权力。在现有行政体系架构下，城市规划管理往往是在技术思维和政治思维的双重导向下作出抉择。三、控规调整工作改革的建议：1、积极探索控规制度的完善。计划经济时期，城市规划是作为工程技术而存在的。市场经济的发展使城市问题社会化、复杂化，单纯地依靠工程技术已解决不了城市规划问题，城市规划的公共政策属性越来越突出。《城市规划编制办法》（2006）提出：“城市规划是政府调控城市空间资源，指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共

7、政策之一”。可见城市规划的公共政策属性已广为业内人士所接受。那控规是什么？如果说过去控规是土地空间资源技术型配置，在土地使用权市场化以后，控规已转变为土地利益分配的重要工具，控规的编制过程也就是土地发展权的赋予过程。但所有这些只是理论界的探讨，实际操作中大多数城市控规制度的完善仍停留在编制内容的探讨上，对控规如何向公共政策转变缺乏系统思考。应将公共政策的自由裁量权赋予规划管理部门，而规划委员会则可以发挥其监督作用;依据《行政许可法》要求建立以申报为主的控规规划管理程序，由土地开发部门向规划管理部门申报控规刚性指标，根据自身需求提出可行方案，在规划方案中明确

8、刚性指标及其他相关政策的落实情况，再向规划管理部门提出申请，由规划