灾后社区重建问题研究报告

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1、灾后社区重建问题研究报告建立灾后重建的民间应对机制中山大学公民与社会发展研究中心/中山大学公益慈善研究中心执笔人：朱健刚赖伟军汶川大地震的发生距离今天已经四年了。当巨大灾难所带来的伤痛和全社会对灾区的关注度正逐渐消退之时，灾区民众和当地基层政府仍在进行着他们艰苦而漫长的家园重建进程。经过几年时间的艰苦奋斗，灾后社区重建已经取得了阶段性成果，大部分灾区民众已经或即将搬进与政府共建的新居，生活基本恢复正常化；日常生活的恢复和社会秩序的稳定为灾区后续更长期性重建过程的有效开展打下了坚实的基础。但是，我们更应该看到，灾后社区重建并是一帆风顺，

2、期间的问题、挑战与矛盾层出不穷。如果说灾后紧急救援和阶段性安置考验的是整个国家即时的动员力与这个民族迸发的凝聚力，那么灾后社区重建需要面对、思考及解决的问题则更加复杂，因为与即时展现和迸发的国家动员力、民族凝聚力不同，重建中出现的问题和所面临的挑战往往是操作性、地方性与社区性的，在社区重建的微观行动层面更需要进行不断的反思和总结。本报告以ICS研究团队在灾区对灾后社区重建进程的长期跟踪观察以及社区重建实践行动的参与为基础，在轰轰烈烈的举国援助和地方基础设施大规模恢复重建的背后，挖掘出掩盖在光鲜表面之下重重社会问题，探讨造成这些问题的具

3、体原因，并尝试提出对策性建议。我们认为，目前政府主导型的灾后社区重建模式存在着社区居民主体性参与不足、居民生活极度不便、社区矛盾丛生、原有乡村生活凋敝、新的社会关系和社区认同又难以重建的种种弊端，而原本能够有效弥补政府主导重建模式问题的民间组织灾后重建参与却在完成抢险救灾和灾后紧急安置的任务后面临着越来越狭小的生存空间，迫使大量社会组织只能策略性的选择离开曾经奋战过的“战场”，即使是坚守下来的社工机构及社会工作者个人也是困难重重，因此，需要在制度、行动和策略等多层面进行努力，保证灾后社区重建的顺利进行，帮助灾区民众早日重建和谐家园和实

4、现安居乐业的目标。一、举国体制与政府主导型灾后重建汶川大地震发生后，由中央政府领导下的各级政府部门集体动员和负责制度在抗震抢险、灾后紧急安置及社区重建的各个阶段都发挥出应有的核心性作用，这样一种强有力的举国体制及其在抗震救灾中的表现也为中国政府赢得了世界性赞誉。在灾后社区重建方面，举国体制的强大动员能力实现了集中全国的资源和力量全力支援灾区重建，使得灾后基础性发展与生活设施的恢复重建得以在较短的时间内完成，帮助灾区民众重建基本生活秩序。2008年5月21日，国务院常务会议决定，迅即建立灾后恢复重建基金，中央财政当年安排700亿元专项资

5、金，并于5月23日在抗震救灾指挥部成立灾后重建规划小组。5月27日，国务院提出实行一省帮一重灾县、几省帮一重灾市（州）的灾后重建总体方案，要求举全国之力加快灾后恢复重建。6月18日，国务院办公厅印发《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，建立具体对口支援机制。8月27日，国务院通过《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，规划指出，灾区要通过城镇建设和农村重建等方式开展灾后社区重建，并提出用三年左右时间完成四川、陕西、甘肃等重灾区恢复重建的主要任务，使广大灾区的基本生活条件和经济社会发展水平达到或超过灾前水平，努力把灾区建设成为安居乐业、生态文

6、明、安全和谐的新家园，为经济社会可持续发展奠定坚实基础。在中央政府强有力的组织领导和政策支持下，一场动员范围最广、投入力量最大、建设速度最快的灾后重建战役在四川、陕西、甘肃三省约50万平方公里的土地上拉开帷幕。根据四川省官方数据测算，国家灾后恢复重建总体规划的近3万个项目概算总投资8658亿元，再加上四川省定灾区县需恢复的1.36万个重建项目的1000多亿元的重建资金，完成灾后重建需要近1万亿元的投资。此外，还有国内外通过各种形式支援灾区的捐赠款物总计达592.74亿元，4285万多名党员共交纳“特殊党费”90.41亿元。除了来自对口

7、支援省份的建设资金支持外，各援建小组带来的还有高水平的技术专家和具体的建设队伍，这同样大大加快了灾区重建进程。在全国强有力的支援帮助下，灾区各级地方政府部门得以迅速推进灾后社区重建，结合各级地方发展规划及自身资源优势开发建设项目。截至目前，总体规划三年重建期已经基本结束，大部分灾区民众已经或即将搬进新居，基本生活和地方社会秩序恢复正常化。毫无疑问，举国体制强大的集体动员能力成为我国成功应对汶川大地震这一历史性巨灾挑战的制度性保障和优势。但是，我们必须看到，这样一种举国体制所带来的问题同样突出。各级政府强有力动员能力的现实基础是社会资源

8、的高度集中化，而各地方政府部门全力支援灾区重建，关键在于中央政府的权威集中效应及其影响。此外，与社会资源的高度集中化相对应，灾后重建进程呈现明显的政府主导性。国家重建资源大部分掌握在地方各级政府部门手中，在社区具体的重建