从“修宪”谈制作立法记录的必要性

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1、从“修宪”谈制作立法记录的必要性据2004年3月15日《北京晚报》报道：在2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案中，其中涉及对土地和私有财产征收、征用及补偿问题的条文，删除了一个小小的逗号。为了删改这个逗号，大会主席团向代表提交了长达450余字的解释和说明。　　宪法修正案草案中的相关表述为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”在审议时，点在“并给予补偿”前面的一个逗号引起了有些代表的疑虑。有代表提出，

2、以上两处规定中的“依照法律规定”，是只规范征收、征用行为，还是也规范补偿行为，应予明确。由于对此有不同理解，有些代表建议将“补偿”、明确为“公正补偿”、“合理补偿”、“充分补偿”、“相应补偿”，等等。　　大会主席团经研究认为，宪法修正案草案上述两处规定的本意是：“依照法律规定”既规范征收、征用行为，包括征收、征用的主体和程序，也规范补偿行为，包括补偿的项目和标准。为了避免理解上的歧义，建议在最终的定稿中将上述两处规定中“并给予补偿”前面的逗号删去，修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公

3、共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”　　读过上述报道，我间接的感受到人大代表们认真参加“修宪”立法工作，对人民负责的态度，更重要的是，我明白了宪法修正案中那两处规定的确切含义，我也相信，其他读者，或者其他公民，在今后遇到国家为了公共利益的需要，对土地实行征收或者征用，或者对私有财产实行征收或者征用时，明白宪法精神，并依据有关法律规定，捍卫自己的合法权益。　　同日的《北京晚报》还“披露”了一个人大代表对上述两处规定的意见：全国人大代表、中国政法大学校长徐显明指出，“这不是一个单纯语法上的问题，而是强调要清晰

4、地表达立法原意。一个逗号之差，直接关系到公民、集体财产能否得到有力保护的问题”。　　我真是要感谢媒体的出色工作，它们不仅向公众及时发表了宪法修正案，还进一步向公众透露了“修宪”过程和其中一位人大代表的意见。这让我进一步思考：我们的各级人民代表大会作为立法机关，为什么不能在审议立法草案时，主动地认真地制作完整的立法记录，把立法过程中不同意见的交锋，最后定案的形成，向他们所代表的全体人民做一个交代呢？为此，我建议以本次修宪为契机，由全国人大常委会通过一项“关于在审议法律草案时制作立法记录，进一步完善立法工作的决定”，把它作为《立法法》的一项补充。　

5、　一、“立法”的含义及现行《立法法》的缺陷　　《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）由第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过。这部法律对于规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要作用。根据《立法法》的规定，所谓“立法”指的是国家机关依照其职权范围通过一定程序制定、修改和废止法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动。立法在程序上分法律草案的提出、法律草案的审议、通过和公布法律四个阶段。　　《立法法》对于法律草案

6、的提出有明确规定：“提出法律草案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”《立法法》还对法律的通过和公布做出规定。从近期全国人大的立法实践看，立法草案的提出以及法律的通过和公布，一般均符合《立法法》的要求。但是，《立法法》仍然存在缺陷，特别是它对在审议过程中所产生的对于法律草案的不同意见、修改和补充等重要内容没有做出任何规定，而这些内容对于法律实施是十分重要的，它特别有助于法律实施者弄清某个具体法律条文的意图究竟是什么。　　正如此次“修宪”，有关法律草案在审议过程中有许多人大代表

7、发表了很好的意见，对法律草案进行了修改和补充。但这些意见，以及对法律草案进行修改和补充的原因，却难以从一个法定的正式的渠道获得完整的信息，如果不是媒体的报道，我们难以知道具体的审议过程。完全不能想象，在我们国家，“修宪”或者修法或者立法，需要在一个秘密的状态下完成，我们的人大代表不能公开他们出席有关立法会议时的意见。在目前，将全国人大会议审议法律的全过程向全体人民进行转播或许还难以做到，但是，我们却可以通过制作立法记录的形式，将立法过程公开。　　二、立法记录缺失造成的恶劣影响　　对照法律草案和最后通过的法律，它们有时出入很大。虽然在通过法律时，

8、通常要附带发表一个关于法律草案修改意见的报告，但这个报告往往过于简单，在审议法律草案过程中代表们的意见，特别是对法律草案修改或者补充的理由，并不能完整