防洪形势的演变与防洪方略刍议

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1、防洪形势的演变与防洪方略刍议董哲仁程晓陶（中国水利学会）（水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心）摘要本文介绍了祖国大陆的防洪成就，分析了近年来防洪形势发生的变化及其成因，初步探讨了防洪方略的调整问题。关键词洪水灾害，防洪形势，防洪方略引言中华民族的治水传统与华夏文明一样源远流长。早在2500年前的先秦时期，我们的祖先就认识到：“善为国者必先除五害。水一害也，旱一害也，风雾雹霜一害也，疬（瘟疫）一害也，火一害也，此谓五害。五害之属水为大”（《管子·度地篇》）。从“大禹治水”开始，历代善治国者均以治水为重。祖国大陆地域辽阔，东临世界最大的海洋——太平洋；

2、西部则有号称“世界屋脊”的最高山峰——珠穆朗玛峰。海洋、陆地与大气圈之间强烈的物质与能量交流，形成了多变的气象条件，为洪、涝、潮及泥石流的发生提供了复杂的孕灾环境。祖国大陆地势总体上呈现出西高东低的三级台地，孕育了众多东流入海的江河，在江河的中下游形成了广袤的冲积平原，中上游则分布着众多的河谷平川与盆地。东、中部气候受季风与热带气旋的控制，降雨时空分布不均，暴雨强度大。由于从南到北跨越了热带、亚热带、暖温带和温带等不同气候带，各大江河流域降雨与洪水的特性随区域有明显的不同。祖国大陆人口众多，且主要分布在主要江河的冲积平原以及河谷川地与盆地，而这些地

3、方又是洪水宣泄与滞蓄的场所，人与水争地的矛盾由来已久，且愈演愈烈。由于祖国大陆特殊的地理位置和气候系统，洪水发生频繁，而人口压力大和洪泛区相对较高程度的开发，使我国成为世界上洪灾最严重的国家之一。10据史料记载，近两千年来，大陆主要的洪涝灾害共发生2397次，且水灾发生频率总体上呈上升趋势。过去的20世纪是祖国大陆洪水灾害频发的时期，据统计共发生特大水灾31次，大水灾55次，一般性水灾127次。在20世纪的最后十年中，祖国大陆再次面临了一个水患频繁的局面。由于受气候波动、社会经济发展以及人类活动的影响，防洪形势正在发生显著的变化，新世纪中，防洪体系

4、面临新的挑战，防洪方略必须作出相应的战略性调整。一、祖国大陆的防洪成就50年代开始，祖国大陆开展了空前规模的防洪工程建设，除水害、兴水利，在很短的时间内遏制和扭转了水灾频繁对社会经济影响严重的局面，使中常洪水基本得到控制，大洪水不致引发社会动荡，保护了人民群众的生命财产安全，保障了社会经济的发展。50多年来，累计新筑、整修和加固不同标准的堤防27万多km，建设海堤1万多km；修建大中小型水库8.5万座，总库容5184亿m3，有效地控制了洪水；在长江、黄河、淮河、海河等主要江河上开辟蓄滞洪区98处，总容积约980亿m3，可在遇超过堤防标准洪水时，有效

5、地保证中下游精华地区的安全；对主要江河水系进行了疏浚、整治，扩大了淮河和海河入海出路，对部分城市和南方圩区，改建和整修圩垸和围堤，建设了大量的排灌设施，排灌总装机容量达到41570mw，提高了排涝除涝能力；累计初步治理水土流失面积约70万km2，减少了进入江河的泥沙量。为了合理开发利用和保护水资源，防止水害，充分发挥水资源的综合效益，于1988年颁布实施《中华人民共和国水法》，在2002年10月开始实施修订后的新水法。1997年8月又通过了《中华人民共和国防洪法》，作为国家防治洪水工作的基本法律。防洪法规定了防洪工作要实行全面规划、统筹兼顾、预防为

6、主、综合治理、局部地区服从全局利益的原则；防洪工程建设应当纳入国民经济和社会发展计划；并对政府在防治洪水中的基本职责，政府有关部门在防洪工作中的责任分工作了明确的规定，强调单位和个人都有参加防治洪水活动的法律义务。101998年在长江、嫩江－松花江、闽江、珠江西江等流域相继发生特大洪水，全国动员近千万军民上堤严防死守，展开了的抗洪斗争。大洪水过后，痛定思痛，进行了深刻的反思。自1998以来的4年间，开展了大规模的防洪工程建设。其指导方针是：“封山育林，退耕还林；平垸行洪，退田还湖；移民建镇，以工代赈；全线固堤，疏浚河道”。这一新的指导方针把防洪建设

7、，重建家园纳入了流域生态系统重建的总体框架。这包括高度重视中上游水土保持和天然林的保护及培育，恢复天然湖泊功能，移民建镇，加强分滞洪区管理，加快大型水库建设，全面加固大江大河堤防，疏浚河道。建立工程措施与非工程措施相结合的防洪减灾体系，其目标是力图实现人类生存与自然环境的协调以及可持续发展。中央政府采取了积极的财政政策，通过发行国债大幅度增加水利基础设施建设的投入。至2001年的4年间，中央水利基本建设投资总规模达1400多亿元(约合170亿美元)，年度投资是此前年份的3～4倍。地方各级政府对水利的投入也相应增加。国家近4年仅为加固长江堤防投入29

8、0多亿元国债资金，使3500公里的长江干堤全线加固。同时，国家共投资101亿人民币，逐步将居住在长江中下游低洼地区给湖区，