“土地换保”与农民养老保障

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1、“土地换保”与农民养老保障摘要：随着土地流转的不断深化，农民养老保险制度建设是摆在我们面前的一个重大课题。本课题在分析了土地流转政策下“土地换保”的现实意义的基础上，进一步提出土地流转制度下“土地换保”制度的设计和实施的配套措施。　　关键词：“土地换保”；土地流转；农民养老保障　　家庭联产承包责任制使农村土地的经营权从所有权中分离出来，在促进农业和农村经济发展的同时，也因为“一家一户”的分散经营和“小而全”的传统生产方式，限制了农产品生产规模的扩张。同时也制约了农业规模经济的发展，难以适应当前农业市场化、国际化的要求。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的

2、决定》指出，建立健全农村土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农村以各种形式流转土地承包经营权。土地流转是对家庭联产承包经营责任制的补充与深化。家庭承包制是“分”土地，土地流转是“合”土地。土地流转把农村土地从“分”往“合”方面引导，从分散经营向规模经营发展。随着土地流转的不断深化，农民养老保险制度的建设是摆在我们面前的一个重大课题。土地流转促进养老保障，养老保障的完善也促进土地流转，两者相互促进，相互作用。虽然国家没有统一的政策，但是在很多地方，尤其是东部经济发达地区已经逐渐改变过去对农村失去土地后单纯进行货币安置的做法，开始探索社会保障安置的方式，即“土地换保”。“土地换保

3、”是伴随着土地征用的扩大而产生的一种制度创新，即农民在自己承包的土地被流转后，得到的经济补偿不再是货币，而是以这些经济补偿为基金建立的社会保险，其中最主要的是农民养老保障。　　一、土地流转政策下“土地换保”的现实意义　　在中国农村养老保险制度还不完善的情况下，以“土地换保”可以作为农村土地流转、农村土地征用使用和农民养老保险建设的重要制度创新，它的实行将有力地推进农业规模经营和农村城镇化进程，并将对农村未来的发展和现代农业的发展产生深远的影响。　　（一）以“土地换保”将促进土地流转和农业规模经营　　中国农村实行家庭联产承包责任制后，土地分割成小块由家庭分散经营。随着农村人口的快速增长，人地

4、关系日益紧张，农村土地有不断细分化的趋势。据有关资料统计，2005年中国农村户数已达到2.5亿，平均每户拥有耕地仅0.52hm2。分散经营对农业现代化的发展和农村收入的增长等方面产生了许多不利的影响，如农户市场参与能力差，许多农产品缺乏竞争力，无法适应激烈的市场竞争与需求变化。这使得农村土地更多地发挥土地保障功能，而不是发挥充当生产资料的经济发展功能。农村人口过多，在土地供给刚性的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术对农业的投入，农业劳动生产率很难大幅度提高，农民收入也就无法增加，由此造成农业发展缓慢，农村增收困难，三农问题突出。解决三农问题的关键就是要减少农村人口，改变农业小规模分散

5、经营局面，发展规模经营的道路。近年来，中国农村土地流转和农业规模经营始终进展缓慢。农民之所以不愿转让土地，就是不愿失去土地保障和放弃土地的自身产出。虽然有些地方已经对农民转让土地给予地租性的补偿，但由于这种补偿尚不足以提供农民养老保险，因而农民仍不愿因转让土地而失去土地保障。以“土地换保”把对转让土地的经济补偿同养老保险结合起来，就能明显提高保障度，更全面地符合转让土地农民的利益。因此，有理由认为，以“土地换保”能够有效解除农民的后顾之忧，促使更多的农村老年人口、从事非农产业的劳动人口、进入小城镇落户的人口转让其土地承包经营权，从而有效推进土地流转和农业规模经营。　　（二）以“土地换保”将

6、促进农民养老保险制度的完善　　1992年民政部颁布了《县级农村养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位的农村社会养老保险基本原则，标志着农村社会养老保险制度的建立。随即这项制度在中国农村逐步推行开来。农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。但中国大部分农村经济不发达，集体无力或不愿意对农村社会养老保险给予补助，绝大部分农民得不到任何补贴，结果使“个人缴纳为主”变成了“完全由个人缴纳”。导致农民养老保险的参保率逐年下降，即使在经济发达地区，农民的参保率也不高。据有关资料显示：1999年参加农村养老保险人口为8000万，而在2004年则下降为5

7、389万，下降率32.6%，农村养老保险在200多个县出现整体消亡。目前，全国领先的北京市的农民养老保险参保率仅为25.5%。　　二、土地流转过程中“土地换保”制度的设计　　随着农业规模经营的加快，越来越多的农民将会出租或转让自己的土地。如何设计好土地流转过程中农民的养老保险，关系到农民的利益和农民是否愿意转让自己的土地，最终将影响土地的规模经营。　　1.保险对象。农村养老保险的对象包括失地农民和实施土地流转的在外打工的