制度视野中的乡镇负债探析

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1、制度视野中的乡镇负债探析乡镇负债是我国社会经济转型期产生的一种现象，也是最为困扰我们的“三农问题”的突出表现形式。目前我国的乡镇负债巳达到2500亿元，乡均负债近600万远，西部地区更为严重，许多乡镇巳经恶化为“吃饭财政”甚至“讨饭财政”。乡镇负债形成的原因是多方面的，我们认为制度创新滞后是导致我国农村贫困、农业落后、农民地位下降以及基层政府财政困难的最重要的根源。一“城乡分割，一国两策”的二元社会结构战后，经济落后的国家大多都选择了“赶超型”经济发展战略，我国也不例外。为了确保工业化优先发展战略的实施，政府通过行政力量集中十

2、分稀缺的资源进行强制的工业化积累，最重要的就是从1953年开始实行的农产品统购统销政策，人为实行工农业产品的不等价交换，隐蔽地获取工业化所需要的原始积累资金。据测算，1954-1985年国家通过剪刀差的方式从农民手中取得的资金为5100亿元，为了保证高度集中计划经济体制的运行，我国还实施了城乡分割的户籍管理政策和人民公社制度，严格限制城乡劳动力的流动。总之，国家通过统购统销、人民公社和户籍制度“三驾马车”以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与城市经济的联系，把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件之下，由此形成了城乡泾渭分明的

3、两大板块，这是造成我国农业效益太低、农村发展太慢、农民收入太少以及农村基层政府财政贫困，负债越来越多的根本制度原因。(一)公共财政体制改革不到位主要表现在：1.公共财政收入不完整。各级政府特别特别是乡镇政府高度依赖预算外收入，同时地方税体系不完善，包括乡镇政府在内的农村基层政府没有与实行自身职能相匹配的财政收入。2.公共财政支出不规范。一是财政支出不规范，政府管了许多不应该由它管的事，导致财政支出的总量远远不能满足日益发展的公共需求，基层财政负债运行和纳税人负担沉重并存二是中央政府的财政支出过多地向发达地区和城市倾斜，既加大了

4、地区差别、工农差别和城乡差别，又给基层政府造成了巨大的支出压力。3.落后的预算制度。我国尚未建立起与公共财政相适应的预算制度，特别是到了乡镇一级，基本没有预算可言。现行的预算制度大量存在“慢、散、粗、软、黑”等问题，致使预算监督形同虚设，不可避免地导致财政资金使用的低效率和各种负债的产生。4.财政监督管理弱化’对财政运行缺乏有效的监管和控制，导致财政支出膨胀，负债增加。(二）事权和财权不对称的分税制体制1.政府之间的事权划分不明确，财权与事权不统一。基层政府在财政收入大幅度上解中央后，承担了许多本该由中央政府承担的职能，处在政

5、府层次最底层的乡镇政府，财力最小，承担的事务最多，负债运行成为一种经常现象。2.政府层级过多，大大降低了分税制运行的效果，我国有五级政府，是世界上政府层次最多的国家之一。过多的政府层次侵蚀了乡镇政府的财源，加重了乡镇财政的拮据。三改革严重滞后的农村政治体制(一）乡镇机构庞大乡镇机构庞大主要表现在乡镇设置偏多，布点分散。特别是西部地区尤其严重，人为地加大了社会管理成本；乡镇内部机构设置过多，乡镇党政机构和事业单位一般都在30个左右；乡镇财政供养人员多，一般乡镇有两、三百人，在东部发达地区的有些乡镇可达上千人，导致吃“皇粮”的人口

6、居高不下，消耗了过多的公共资源，人为地造成乡镇财政支出压力增大，负债增加。造成乡镇机构庞大的原因主要有：1.计划经济体制的惯性作用。这种体制造成的必然结果，一是行政权力的全方位扩展，政府对于经济生活的主要环节都要实行直接管理，为此，就需要设立众多的机构，而且要求上下对口设置（二是计划经济条件下政府“全能性”，导致政府活动渗透到了社会生活的各个领域和生产经营各个环节，政府的工作职能的庞杂造成政府制度改革不到位，责任和权力不对等，财权和事权相脱节。在目前的体制下，农村基层政府承担着宽广、具体的政治责任和经济责任，上级政府给下级政府

7、下达的任务繁多，直接导致了各级政府机构的不断膨胀同时，人事制度与财政制度相脱节，财政约束软化。主要表现在人事编制制度与财政制度相脱节，使得供养人员的经费支出增长经常超过财政收入的增长。3.条块分割的行政体制。目前我国农村基层仍实行“条块结合”的行政管理体制，县市下派部门（即“七站八所”或“条条”)与乡镇政府(“块块”)共同治理乡村。“七站八所”的扩张也是造成乡镇机构膨胀、“十羊九牧”的重要行政体制性原因，也是造成乡镇财政压力加大、负债增加的重要制度性根源。(二）乡镇政府职能转换滞后按照公共选择理论，政府的主要职能是提供公共产品

8、和服务。但从乡镇政府职能发展演变走向看，乡镇政府的管理性职能不断强化，而服务性职能长期滞后，乡镇政府的职能严重错位，具体表现在：1.干预企业和农户的生产经营活动，其结果在加大了企业和农民生产经营风险的同时，也加重了乡镇财政的负担。2.大搞形式主义的政绩工程和脱离实际的达标升级