正确把握大思路配套推进分税制——兼与“纵向分两段，横向分两块”的主张商榷

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1、兼与正确把握大思路配套推进分税制一-“纵向分两段，横向分两块”的主张商榷以分税制为基础的分级财政体制在我国的推行，自1994年以来已逾10年，在取得应当充分肯定的积极成效的同时，也显露和积累了一些问题，引发了一些诘难和疑问。面对地方县乡财政困难的问题，有一种意见认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，主张区分发达地区和落后地区，后者不搞分税制。这种思路和主张，可简称为“纵向分两段，横向分两块（类）”。实际上，类似的主张自1994年实施分税制改革后，特别是在县乡财政困难问题凸显之后，经常有反映，在地方工作的一

2、些同志对此往往产生共鸣。但笔者认为，这些主张忽略了市场经济新体制所要求的总体配套思路，背离了配套改革中“治本为上”的原则，实际上属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方式，这是不妥的。在中国渐进改革中，采取种种过渡措施，以“分类指导”方式逐步完成省以下分税分级财政体制的构建，是一种必然的选择。但在分类指导中，决不应当把种种条件约束之下不得已的过渡安排，放大到否定分税制最基本的一体化制度框架的层面。跳出财政看财政：以分税制为基础的分级财政，是市场经济新体制所要求的财政体制配套，需要在统一市场构建中，逐步使之

3、上下左右贯通运行，过渡措施不应凝固为实现中长期目标的障碍怎样构建一个合理的财政体制（就全局而言则是如何配套构建合理的经济管理体制），建国之后已有几十年的探索。在上世纪50年代前期，就形成了财政“分级”概念和初步层级框架；1958年和1970年，都曾有过大力度下放财权的试验，由于多种原因，均陷入“放乱收死”的循环怪圈而无法收功。改革开放后，改变“总额分成、一年一定”体制，前面的10余年先后试行多种形式的“分级包干”办法（“分灶吃饭”可认为是其总称），在发挥了一定的积极效应之后，其负面作用又很快被放大。直至明确树立了社会主义市场经济

4、目标模式的20世纪90年代初（小平同志“南巡讲话”之后），决策层下决心改“行政性分权”为“经济性分权”，即改走“包干制”之路为走分税制之路，并于1994年的财税配套改革中得以实施。搞市场经济，为什么财政体制必须要搞分税制？对此早己有许多讨论。简而言之，财政体制若要适应市场经济的客观要求“两位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，除了分税制之外，别无它途。许多人在谈到分税制时，往往只看到它处理中央与地方关系的一面。其实从一定意义上说，对于整体改革更具有前提意义的，首先是凭借分税制正确处理政府与企业的关系，即以分税制

5、来革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争（该缴国税的缴国税，该缴地方税的缴地方税，税后利润按产权规范和在法制、政策环境制约下由企业自主分配，所有企业在各级政府面前一视同仁）的地位，由此才解决了在我国打造市场经济微观基础的一个关键性难题，即“真正刷出让企业公平竞争的一条起跑线”。同时，分税制跳出了包干制下中央与地方“讨价还价”（“一定X年不变”）的“体制周期”，可以形成稳定、规范的中央与地方间、政府各层级间的财力分配关系和地方政府的长期行为。分税制对于中央与地方关系的

6、处理，也是密切关联市场经济全局的，即在分税制体制框架下，各级政府的事权__财权__财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排：所谓事权，就是要合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界；财权，是指在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等。比如，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分割、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种（个人所得税），以及有利于贯彻产业政策的税种（消费税等

7、）；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、并能和自身职能形成良性循环的税种（不动产税等）。所以，决不应认为财权的合理配置不重要，似乎可以跳过财权配置直接寻求“事权与财力的一致”，因为财权（广义税基）的配置，是配合各级政府事权方面在统一市场中的合理分工、进而总体形成政府体系与市场之间的合理分工，使政府能够稳定、规范地“以政控财、以财行政”的重要制度安排，是不可回避和不可忽视的。当然，即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也决不等于做到了“事权与财力的一致”，因为同样的

8、税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度很可能大不相同。在体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、到位的自上而下的转移支付，以求近似地达到使欠发达地区的政府，其财力也能与事权大体相一致的结果。但是，我们不能用财权设置之后转移支付的重要性，来否定“财权设