基于权责发生制的县级财政总预算会计改革探析

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1、基于权责发生制的县级财政总预算会计改革探析党的十八届三中全会明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，这是推进新一轮财政改革的必然要求。随着深化预算管理制度、公开预决算、规范地方政府性债务管理等财政改革的不断推进,构建以权责发生制为基础的县级政府总会计制度刻不容缓。—、现状分析预算会计制度从1998年实行财政总预算会计重大改革后，形成包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计在内的三大主体会计。以收付实现制为基础的县级财政总预算会计主要核算财政总预算执行过程中的预算收入、预算支出和预算结余

2、（或赤字）情况，并且以款项的实际收付为基准原则核算财政资金运动过程中形成的资产、负债和净资产。随着公共财政管理体制的建立，收付实现制的财政总预算会计制度巳不能全面的反映县级财政资金活动情况，财政总预算会计制度性的缺陷日益显现。(一）不能适应公共财政管理体制改革的要求。现行的财政总预算会计采用的收付实现制，核算的内容仅仅反映县级政府财政预算收支活动，并不能从公共财政管理的角度出发全面反映县级政府的资金活动，难以对县级政府财务状况进行系统的分析，导致深入推进和完成新一轮公共财政管理体制改革缺乏充分的综合财

3、务报告支持。(二）不能客观反映财政预算收支执行情况。现行的财政总预算会计是以财政拨款数列报支出，即按国库实际拨出款项列报财政支出。在预算执行过程中，对于项目支出需要按项目进度分次拨付财政资金，而当有些项目建设跨年度的时候,就可能会出现国库实际拨款数小于项目支出预算的情况，反映在预算平衡表上出现结余，而实际上它是应付未付的资金，是已实施项目必需的资金，并不是真正的预算结余。同时，由于县级财政预算制度是增量预算而非零基预算，预算节约有可能导致来年出现支出缺口，“有钱不花，过期作废”，在这种反向激励机制下，

4、导致年终突击花钱等现象几乎成为一种潜规则，财政决算报告不能客观地反映财政实际结余和预算执行的成果。(三）不能准确评估政府性债务风险。现行的财政总预算会计只核算当期实际收到现金的显性负债，未核算当期巳经发生而尚未用现金偿付的隐性负债以及可能引起财政支出增加的或有负债，带来的直接后果是总预算会计披露的财政负债规模远远低于实际存在负债规模，可以预计到的财政负债风险也远远低于实际存在的财政风险，财政支出刚性压力被低估。目前县级政府债务突出表现在过度依赖“土地财政”而发行的中、长期基建债券等直接负债，社会保障提

5、档扩面形成的社保基金缺口以及地方乡镇政府拖欠工资等隐性负债，由县级政府担保、未来的承诺或其他因素形成的或有负债。大量的隐性债务和或有负债游离于财政总预算会计的核算之外，县级政府潜在的财政危机就会被掩盖，不利于正确评价县级政府信用等级。(四）不能有效开展预算绩效评价。基于收付实现制的财政总预算会计核算，实质是将政府支出总量同收入总量相配比，并不能体现财政收入与投入成本的配比。政府预算的各类支出，反映在决算报告中都是当期耗用的现金资源，其中资本性支出在耗用当期现金资源、减少现金资产的同时，会形成可控制的实

6、物和其他非现金公共资源，成为今后政府长期提供公共服务的条件，并不是政府当期所耗费的成本。而在总预算会计核算中，由于不能将资本性项目的财政投入成本在其提供服务年限内进行分摊，所以不能正确反映政府各部门使用预算的年度成本情况。因此，收付实现制下的公共财政支出不能准确反映预算单位当期提供公共产品和服务的全部成本,预算单位由于资产购置的不平衡导致难以进行有效的预算绩效评价分析。二、推行权责发生制势在必行(一）权责发生制是一项会计核算的基本原则或一种假设。权责发生制以权利义务的发生作为基准确认收入和费用，其优点

7、是有助于使用者更加客观地评价报告主体的运营业绩、财务状况和现金流量以及全面评价报告主体遵循预算的情况，为使用者的决策提供更充分的依据。但权责发生制要求会计处理中运用估计、判断等多种方法，核算相对复杂。将权责发生制引入到财政总预算会计核算后，会计确认的范围扩大到全部会计要素，不仅包括对收入和费用的确认，而且还包括对资产和负债的确认，这样，财政总预算会计就可以客观全面地核算政府提供公共产品和服务的成本费用，正确评价政府活动的成本，强化政府资产和负债管理。财政总预算会计核算对象除了反映当期财政预算收支情况，

8、还将全面地反映预算资金连续的过程和积累的结果，包括对国有资产收益和政府性债务的反映。(二）预算会计实务倒逼财政总预算会计制度改革。我国的政府会计改革目前巳列入国家发展战略规划之中，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”。政府会计制度的构建成为政府会计改革的当务之急，而预算会计实务的优化则是政府会计改革的关注重点。近年来，随着县级政府预算会计实务改革步伐加快，事业单位的会计改革与分类推进事业