公众参与制定行政规定之冷思考

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1、公众参与制定行政规定之冷思考着行政法治化与民主化的推进，公众参与制定行政规定引人关注，有的地方政府对此制定了专门的规范性文件，但却往往将这种公众参与盲目原则化。这与行政机关乃执行机关的角色定位、民主集中制的组织和活动原则、首长负责制的行政领导体制以及现代行政的效率追求等都存在一定程度的冲突。制定行政规定不宜将公众参与盲目原则化，应当通过强化专家参与力度、发扬行政首长负责制之长、加强行政调查手段等脱离这种原则化。　　关键词：行政规定；公众参与；行政首长负责制　　：DF74：A：1674-4853（2012

2、）05-0100-05　　作为一种规范形式，行政规定①在我国的行政实务中扮演着重要角色。学界通说认为，行政规定是指各级人民政府及其工作部门依据法律、法规、规章或者上级行政机关的行政规定，基于其行政职权的范围，针对不特定的行政相对人做出的，并可反复适用的行政规则。[1]纵观我国的行政规范体系，行政规定所占的比例最高，不仅涉及的内容纷繁复杂，而且与公众的权益休戚相关。在当前行政实践中，公众参与往往被视为制定行政规定的一项重要原则。基于行政法治化的理念，单就制定行政规定而言，将公众参与盲目地予以原则化不免陷入

3、过犹不及的窘境。　　一、实践中被原则化的公众参与　　所谓公众参与，指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。[2]50在我国这样一个特别强调“人民当家作主”的国度，公众参与被紧密地与民主联系在一起。公众参与是在代议制民主的基础上，源于“再次的民主之需要”而出现。在代议制民主下，民主本身已被尽可能最小限度地予以打折，为了尽量弥补这种打折所带来的损失，公众参与作为一种有效的修补机制应运而生，在保障立法民主方面发挥了重要作用。　　在实践中，行政机关往往以行政民主化为标榜，积极倡导公众

4、参与到行政规定的制定活动中来。在中央层面，2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，针对追求行政决策科学性和民主性的目标，明确提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策”的要求。此处“行政决策”之范围极其广泛，而制定行政规定显然是其中的一个重要内容。至于地方层面，相关案例更是不少见。如2008年8月，河北承德市政府专门制定《承德市规范性文件制定公众参与办法》。[3]其中规定，公众参与规范性文件制定，所提意见被采纳的，由政府法制机构颁发荣誉证书或者给予表彰。该办法规定，规范性文件起

5、草部门在形成规范性文件送审稿提交市政府法制机构审查前，应当向社会发布公告，征求公众意见。市政府法制机构应当在规范文件颁布之日起20日内，采取以下方式公布公众参与情况的说明及规范性文件文本：通过市政府法制机构X站发布；在本市行政区域内具有一定影响力的媒体发布指引；在市政府X站上设置相关的链接。又如，2009年5月，广东中山市政府专门制定《中山市市政府规范性文件制定公众参与办法》。[4]该办法也规定公众积极参与规范性文件制定工作，所提意见被采纳，有重大贡献的，由市法制局颁发荣誉证书或者给予表彰。再如，201

6、0年2月，广东惠州市政府也专门制定《惠州市政府制定规范性文件公众参与监督制度》。[5]行政机关出台这些专门的规范性文件在实践中，规范公众参与行政规定制定活动的，有行政规章，如《承德市规范性文件制定公众参与办法》、《中山市市政府规范性文件制定公众参与办法》；也有行政规定，如《惠州市政府制定规范性文件公众参与监督制度》。在此，统一以“规范性文件”来表述，下同。之目的基本一致，即促进和规范规范性文件制定过程中的公众参与工作，保障规范性文件制定工作的科学性、民主性和合法性。　　就公众参与制定行政规定，这些专门的

7、规范性文件是行政机关为落实公众参与而采取的一种最稳固与最长效的机制。通过这些规范性文件，公众参与不再只具有一种理念上的价值，具备了在实践中得以实现的可能性。但需要注意的是，事实上，这些规范性文件却同时盲目地将公众参与原则化了。　　（一）对行政规定涉及的内容不作任何区分，基本上制定任何行政规定都可以有公众参与。实践中的行政规定往往涉及行政事务的各个方面，在制定哪些行政规定应当允许公众参与，哪些应当限制或者排除公众参与的问题上，这些规范性文件都未作规定。无论是制定者有意为之，还是不小着行政法治化与民主化的推

8、进，公众参与制定行政规定引人关注，有的地方政府对此制定了专门的规范性文件，但却往往将这种公众参与盲目原则化。这与行政机关乃执行机关的角色定位、民主集中制的组织和活动原则、首长负责制的行政领导体制以及现代行政的效率追求等都存在一定程度的冲突。制定行政规定不宜将公众参与盲目原则化，应当通过强化专家参与力度、发扬行政首长负责制之长、加强行政调查手段等脱离这种原则化。　　关键词：行政规定；公众参与；行政首长负责制　　：DF74：A：1674-485