中国公共财政的困境

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1、中国公共财政的困境财政收支规模庞大，数据不清　　市场经济需要建立公共财政，公共财政与国家分配是一组对立的概念。国家分配是与计划经济相适应的，而公共财政是在市场经济条件下，政府依靠税收收入进行公共支出，做众人之事。目前，中国在财政收入及支出的规模和结构上并没有十分清楚的数据，各级政府现在的债务规模同样不清楚。　　政府的财政收入有一个大口径，它包括预算内收入、预算外收入、制度外收入。以１９９５年为例，当年中国预算外收入、制度外收入、社会基金和不在财政收入反映的财政收入退库四项合计金额为８５３２．１亿元，再加上预

2、算内收入６２４２．２亿元，政府收入占ＧＤＰ的比重大约为２５．４%。国家税务总局科研所的张培森、刘佐的分析认为，１９９６年中国各项税收收入占ＧＤＰ比重为１０．２%，各项基金、各种规费、社会保障收入约占ＧＤＰ的１０%，各级政府的乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派也占到ＧＤＰ的１０%，即政府收入已占ＧＤＰ的３０%。不少经济学家支持这一测算。还有经济学家认为中国的政府收入已占ＧＤＰ的３８%，甚至超过４０%。但是这种分析多产生于运用某些地方个别样本外推性计算，基本数据并不清楚。政府的预算内收入是清楚的，预算外收入包括社会

3、保障基金、财政退库资金、政府规费是比较清楚的，这几块收入大概占到ＧＤＰ的２６%，而２６%以上的部分主要是各级政府的制度外收入，最主要的是各级政府的乱集资、乱罚款、乱收费、乱摊派，这些数据目前无法搞清楚。　　笔者认为，中国的政府收入已经占到了ＧＤＰ的３０%以上，其理由如下：　　第一，２０世纪８０年代以前，中国预算内的财政收入占ＧＤＰ的比重都在３０%以上，最高年份曾占到４１%。改革开放的初期即１９７９年这一比例还高达２８．４%;１９９７年之后逐年下降，最低是１９９６年，下降至１０．６%;１９９７年之后开始回升，

4、２０００年达到１４．６%。中国政府所承担的职能与市场经济国家比较，越位行为之广、范围之大是后者难以望其项背的。由此判断中国政府收入占ＧＤＰ的比重不可能低于３０%。　　第二，１９８８～１９９８年，政府税外收费年均递增２３．２１%，从１９９３年起，预算外收入开始超过预算内财政收入。近几年，预算外收入占ＧＤＰ比重高于预算内收入占ＧＤＰ比重３～４个百分点。预算内收入加预算外收入占ＧＤＰ的２５%～２７%，这一部分是有账可算的，不好计算的是政府的制度外收入。但据近几年米建国、石小敏、温铁军、刘佐等经济学家的诸多案例分析

5、，制度外收入应不低于ＧＤＰ总量的１０%。　　第三，即使按最保守的估计，中国的宏观税负约占ＧＤＰ的２５%。根据社科院邓英淘的计算，１９７８～１９９８年中国每年的库存积压占ＧＤＰ总量的２．６个百分点。而２０００年第１０期《经济研究》刊文通过数学模型回归出中国改革开放之后每年ＧＤＰ计算的虚增部分大概为两个百分点。由此推论，中国政府收入已占到ＧＤＰ的３０%以上。　　相对于政府收入，中国政府支出的公开性和透明度更低。如果说过去是企业预算约束软化，银行预算约束软化，现在的主要矛盾则是政府的预算约束软化。　　中国现行财政

6、存在着严重的"缺位"和"越位"，而且积重难返，预算制度基本仍然是一层层的领导拍板。安体富认为，中国行政管理支出占财政支出的比重由改革开放初期的４．７%增长到目前的１５%。有统计显示，１９９５年，中国吃财政饭的城市人口有３６００万人，占职工总数的３２%，仅一年支付的工资和奖金就有４７００亿元，乡、镇、村还有吃三提五统的１４００万人。１９７８～１９９５年国家财政收入增加了５．１倍，而财政支出中的行政费用增加了１７．８倍，几乎是每四年翻一番。笔者推算，大约三万亿的政府财政收入，其中２／３用于政府自身的开支。　　通

7、过以上分析，我们可以得出这样一个结论，中国的税赋负担即财政总体负担十分沉重。国际上通常认为，人均ＧＤＰ在２６０美元以下的低收入国家，最佳税负为１３%左右;人均ＧＤＰ在７５０美元左右的国家，最佳税负为２０%左右;人均ＧＤＰ在２０００美元以上的中等收入国家，最佳税负为２３%左右;人均ＧＤＰ在一万美元以上的高收入国家，最佳税负为３０%左右。按照国际标准，财政赤字占当年ＧＮＰ的３%是一条警戒线;财政赤字占当年财政支出的１５%又是一条警戒线，这样的警戒线中国在１９９４年就已经超过。　　过去十年的数据表明，中国剩余产品

8、占ＧＤＰ的比重大约在３１～３３%之间，除２０００年之外，国有企业的经济效益一直不佳。而税收占ＧＤＰ比重每增加一个百分点，经济增长率就下降０．３６个百分点。税赋的国民待遇　　中国税赋不仅沉重，而且十分不公平。以主体税种增值税为例，１９９５年中国ＧＤＰ为５８４７８．１亿元，其中第二产业为２８５３８亿元，如果对一、三产业忽略不计，仅对第二产业按法定税率征税，应征得的税款４８５１亿元，而实际征到的税款只有２６０２亿元，实