官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨(1)

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1、官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨(1)引言　　　　当前关于乡镇政府改革思路的探讨，我认为主要存在三个方面的不足：一是将研究的视野局限于乡镇（层次）本身，忽视了上下级政府间的体制性因素的影响作用；二是鲜有从历史的角度来分析当下的乡镇问题，因故难以认清当下乡镇问题的历史根源；三是在方法论上，没有突破“国家－社会”的分析框架，要么将乡镇简单地视为国家（机器）的一个部分，不能认识到乡镇政府与其上任何一级政府组织都大相迥异的特性；要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间属性，以此来

2、规划未来的乡镇政府改革前途[1].如果不能克服前述三个方面的不足，我们提出的有关改革意见就难免会流于偏颇，甚至是有害的。　　　　本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题，并尝试从政府间体制上进行分析，找出它们的体制性原因；然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理，探寻乡镇组织的发展规律；文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”（thirdrealm）[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上，作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议

3、。　　　　一、困扰乡镇政府的一些问题　　　　　乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点，其实，它自80年代初重建以来[3]，就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题，随后是乡镇机构膨胀问题，以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题，接下来是加重农民负担问题，与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现，实际上亦从另一个方面说明，对于乡镇政府如何建设（或改革）至今都没有找到一条切实可行的路径。　　　　（一）“条块分割”问

4、题。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的，即：有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。例如，财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来，那

5、些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]　　　　　（四）农民负担问题。“撤社建乡”以后，农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年，各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%，已经远远超过了5%的控制线。此后，虽然

6、国家加大了对农民负担的治理、整顿力度，但是农民负担问题不但未有明显好转，相反地却愈演愈烈，成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中，乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说，乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任，但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述，在“条块分割”体制下，其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源（包括各种税费、摊派）通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面，则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制（加之政

7、府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合），从乡镇财政直接进行抽取，自下而上地流向上级政府[11].事实上，乡镇政府的实际所得非常少，特别是分税制以后，真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种，乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲突。　　　　虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，

8、甚至可以任意平调下级政府的资源，而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况，即：财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不