依法行政与文明执法

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1、依法行政与文明执法在城管执法培训班上的发言郭林书2009-12借此次培训班的机会，谈一下自己对依法行政与文明执法的认识，供大家在学习、执法实践中参考。计划谈三个问题：一、文明与法治二、依法行政与文明执法三、如何做到既依法行政又文明执法一、文明与法治（一）文明的含义文明，是与野蛮相对应的，是指人类进入开化状态。野蛮，指蒙昧，不开化，蛮横霸道、不讲道理，作风粗暴、态度蛮横。日常说一个人野蛮时，都好说此人没文化，缺乏教养，缺乏理性，四六不懂。文明执法与否，不是体现在目的，而是采取的行政措施或者手段。（二）法治的含义。法治可从十个层面界定。

2、但其关键性要素主要有两点：一是法律由人民制定，是切实维护人民的利益和体现人民意志的良法；二是法律主要是用来治理权力及制约掌权者的。法治本身的含义就是掌权者可以在万民之上，但它必须在法律之下。法治是与人治相对立的。人治的基本精神在于：法自权出；权大于法；人高于法；责任失衡，治人者享有公开的特权，且很少责任；立法等差，把人的身份等级法律化（刑不上大夫）。法治的基本要求是：权自法出（权力来源于法律的授权）；法大于权；人从于法；违法有责；立法公平（无特权）。在法治国家，公务员是人民的公仆，是为人民服务的。我国宪法第二十七条第二款规定：“一切

3、国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。行政权的行使主体与行政权的归属是两个不同的概念。行政机关是行政权力的行使主体，但是不是行政权力的所有者，行政权力的所有这是全体公民。公务员在行政管理活动中虽然代表国家执行公务，但其权力是人民授予的，属于所在的职位，而不属于个人。如果执法人员缺乏法治理念，行政意识，认为自己是管理者，是管理人民的，是官老爷，当然在执法中就不会给相对人讲道理，不会注意态度、方式、方法。政府和公务员的管理职权，是人民通过法律的形式授予

4、的，而不是政府和公务员自身的，人民授予政府权力，是为了让政府替人民管理国家事务，造福人民的，换句话说，是为人民服务的。仆人哪有向主人发火、耍态度的。作为人民仆人的“公务员”对于主人要有忍让之心。执法人员的法律意识如何，是否具有法制观念，是影响行政执法人员能否依法行政的关键。法律意识包括法律知识（不了解暂扣和对证据登记保存的区别；决定权与执行权的区别）、法律观念（法律至上、法律优先、法律保留、合理执法）、法律观点（规则）。法律知识是法律意识的基础；法律观点是法律意识的灵魂；法律观念是法律意识的表现形式。因此，要提高行政执法人员的法律意

5、识，首先就要学法、知法。法治与法制是有原则区别的。重视立法、重视法律不等于有了法制，有了法制也不等于就有了法治，不等于有“依法治国”的实现。法治需要借助法制，但他们并不是一回事。民主与法制的关系。民主是法制的基础，法制是为了保证民主，而要享有民主，必须有法制，两者之间是辩证关系。没有民主的法制，就是政治独裁。二、文明执法与依法行政法律本身就是人类社会进入文明时代的产物。法治国家，由人治变为法治。（一）依法行政，无法定概念。不同学者有不同的表述。依法行政的基本含义，是政府必须依法行使行政权力或从事行政管理活动。如果从实质意义上理解，就

6、是保护公民权利，规范政府行为。依法行政是一个综合性的概念，它不仅指政府依法办事这一工具概念，还应理解为制度、操作原则、程序以及观念，因此，有人将依法行政称之为行政法治。曹康泰：依法行政，概括起来讲，是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的法律责任。任中杰：依法行政，是指国家的一切行政管理活动都必须严格依法进行。中宣部、人事部、司法部《公务员依法行政读本》：依法行政，是指一切行政活动都必须符合法律的规定，依法进行。(二)依法行政的实质（本质）。不同学者或者教材上也有不同的表述。例如：依法行政的根本

7、含义，是要用法来管理社会，而不是用法统治行政相对人，行政相对人与行政机关在同一管理规范之下，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。曹康泰：依法行政的本质，是依法规范、约束行政权力。即三是三不是：依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治己，不是依法治别人。从依法行政角度和正当程序的要求，行政机关要证明自己的行为合法、合理，就应当说明自己行为所依据的实事、依据、理由，作出不利于当事人决定之前，要告知当事人，给当事人陈述、申辩的机会，听取当事人的意见，当事人说的对的，行政执法人员应当采纳。电视上曝光的交管人

8、员罚款的问题，就是典型的例子。一开始要罚50元，当事人问为何要罚款？执法人员不但不说明违法事实、处罚依据、裁量的理由，立即变成罚款100元。城管人员执法也有类似例子，不问三七二十一，上去就将商户的蔬菜推翻在地，或者将秤盘拿走。有的无执