公共利益问题读解——基于行政法的视角

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1、公共利益问题读解——基于行政法的视角“公共利益”是一个典型的不确定性概念，但其在行政法中运用得相当广泛，因此我们有必要对其行政法内涵做一探讨。为避免行政机关盗用公共利益之名而谋非公共利益之实，应在立法、执法及司法等环节中对公共利益予以界定和审查，把行政机关的权力限制在合理范围之内，切实维护广人民的根本利益。一、“公共利益”在行政法中的勃兴公共利益(publicinterest)，从字面上解释，是指公共的利益。公共利益的倡导与维护，既是现代国家的任务、政府行为追求的目标，同时它在现行法律中也是一个使用极其广泛的重要法律概念。2004年通过的宪法修正案规定：“国家为了公共利益需要，可以依

2、照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”“宪政体制的法治国家，其法律体系内所追求的公益，最重要的决定因素，便是直接由宪法所导源出的公益理念。”这种理念必须在立法和法律实践中以规范的形式加以确定。行政法作为宪法的执行法，宪法公益理念能否实现，很大程度与行政法的制定和实施有关。因此，公共利益在行政法中的运用也相当广泛。《行政许可法》规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可

3、……《土地管理法》规定：国家为了实现公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。《外资企业法》规定：外资企业必须遵守中国的法律、法规，不得损害中国的社会公共利益;国家对外资企业不实行国有化和征收;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。《中外合作经营企业法》规定：合作企业必须遵守中国的法律、法规，不得损害中国的社会公共利益。《中外合资经营企业法》规定：国家对合营企业不实行国有化和征收;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。《著作权法》规定：著作权人行使著作权时“不得损害公共利

4、益”。《专利法》规定：“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可。《行政诉讼法》规定：原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行。《行政处罚法》规定：为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法;执法人员致使公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任等等。从上述列举的一些法律条款的规定表明：第一，公共利益在我国行政法中的规定是非

5、常普遍的现象，这说明法律上已经认同“公共利益”作为一个法律范畴的正当性;第二，公共利益的基本含义为全社会全体成员的共同的、整体的利益，既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加，也与国家利益相区别;第三，公共利益、社会公共利益等在法律中的主要作用往往是对个体权利的一种限制，规定了个体权利行使的界限与范围，而维护公共利益是法律的立法目的之一，不得损害公共利益更是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则;第四，公共利益既是行为人的行为依据，也是国家立法的依据以及行政机关行使职权、司法机关做出判决的参照标准;第五，虽然法律中并未规定公共利益高于个人利益，但蕴含的意思还是非常

6、明确的，个人利益如果与公共利益发生冲突的，应当以公共利益为主。二、行政法中公共利益的含义分析由于行政法文本中的公共利益概念存在着高度的不确定性，容易在国家、社会与个人之间形成利益冲突与矛盾，特别是限制公民基本权利时，其标准缺乏统一性、明确性与具体性，容易侵犯社会个体的合法利益。因此，我们有必要对其行政法内涵做一探讨。学者们对文本中的公共利益的理解莫衷一是，如有的学者认为：在我国，一般社会公共利益主要包括两大类，即公共秩序和公共道德两个方面。”有的学者认为：公共利益之含义乃指主要由政府提供的、为公众的和与公众有关的或为公众所公用或者公共的利益。还有学者将公共利益分为四个层面：一是最基础

7、的层面，应该是共同体的生产力发展;二是公共利益就是每个社会成员都有可能受益的公共物品的生产，包括公共安全、公共秩序、公共卫生等;三是社会每个成员正当权利和自由的保障;四是合理化的公共制度。与行政法文本上的含义比较接近的内容是第三和第四种意义，即公共利益是以保障社会成员利益为基本出发点，并通过制度的建立实现公共利益。从某种意义上说，“创造政治制度的能力，也就是创造公共利益的能力。”我国行政法中的公共利益大体上具有如下含义：①公共利益是社会共同体的基础，是社会