新常态下城镇建设投融资与产城融合问题的思考

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1、新常态下城镇建设投融资与产城融合问题的思考我国经济进入新常态，给城镇化和城市发展带来很多新的机遇，当然，也面临着不小的挑战。笔者就城镇建设中的投融资以及产城融合这两个问题提出自己的看法。投融资解决的是城镇建设中资金从哪里来的问题，产城融合则解决的是城镇建设的资金怎么使用，用到哪些地方去的问题，也就是如何实现产业与城市布局的科学规划。概括起来是两句话：第一句是政府不能唱“独角戏”，第二句是规划不能任性。投融资问题根据《国家新型城镇化规划》，到2020年，我国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，要

2、实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。从新型城镇化规划赋予城乡一体化创造内需、提供经济增长动力的使命来看，这个过程承担着很大的投资建设任务。然而，仅靠地方政府有限的财政资金投入、银行间接融资和土地批租收入是难以完成这一任务的。因此，要发挥市场的决定作用，构建新型的投融资体制和机制。目前推进城镇化或城乡一体化进程的投融资体制主要是由政府主导，即政府利用手中的公权和信誉，在市场上将资源（土地）套现，或者利用政府性平台公司向银行举债，进而取得相应的城市建设和发展资金。这种体制下的操作机制只有土地批租机制、平台融资机

3、制，至多对有些项目采用由开发方垫资的建设一移交（BO)模式。但是，现有的投融资体制和机制面临着两大困境，很难可持续地操作下去。一个困境是地方融资平台债台高筑，难以为继。数据显示，全国2013年到期的地方政府债务总额高达1.2万亿元，预计2014年的数据普遍会比2013年大幅增长。某些地级城市，国内生产总值（GDP)规模2000亿元~3000亿元，地方财政收入数百亿元，但一个融资平台的负债就超过一百亿元，而且债务结构偏短期。部分融资平台每年还本付息达几十亿元，压力极大。不少城市的地方融资平台公司虽然负债率只有40%多,看起

4、来还算安全，但这些地方融资平台公司的资产却被高估。土地贬值再加上变现困难，资产价值巳大打折扣，这使得地方融资平台的真实负债风险要高得多。地方融资平台公司只能采取“以贷还贷“以贷付息”的方式投入项目建设，财务风险正在不断加剧。另一个困境是地方土地财政收入渐减，矛盾凸显。最近几年，土地出让收入占到了全国财政收入的1/4~1/3;而对于很多二、四线城市而言，其土地出让收入能占到地方财政的一半或以上。土地财政已经如滚雪球般越滚越大，从数年前的千亿元级发展到了如今的3万亿元级。与此同时，在宏观调控和供求关系的作用下，土地批租收入呈

5、现出下降的态势。而土地收入又是地方政府偿还债务的主要，房价和土地价格一旦大幅度下趺，地方还本付息能力下降，如果违约，将会产生非常大的系统性风险。因此，需要构建一个政府、市场、社会多元参与的新型投融资体制，来解决城镇建设中资金投入的问题。(一)新型投融资体制的内涵与功能新型投融资体制是指政府发起、指导和监管，市场主导，民间资本广泛参与，投资项目分类，投融资模式和方式多元，投融资利益共享，风险共担的体制。其中，政府是项目的发起人，并通过规划和政府采购等手段进行指导，同时履行好监管的职责；项目的承接、建设和运营管理都通过市场公

6、平竞争的方式来完成；政府性投资仅作为项目杠杆，以此来吸引更多民间资本的参与；通过投资项目的分类来确定投融资主体，采用不同的投融资模式和方式，提高投融资与项目的匹配性；投融资必须坚持“谁投资、谁获得收益、谁承担风险”的原则，实现利益共享和风险共担的目标。新型投融资体制的功能主要包括以下几点：厘清政府与市场在推动城乡一体化进程中的行为界限，促进政府职能转变。新型投融资体制将从根本上改变政府围着开发或建设项目转的格局，卸下政府投融资的包袱，让政府把主要精力用于服务人民群众。同时扩大市场规模，充分发挥市场在推进城乡一体化建设中的

7、决定作用，让市场造福于人民。2.有效解决一方面缺少建设资金，另一方面民间资金又没有投向的不对称现象。通过新型投融资体制的构建，为两者的合理配置提供必要的通道和载体。既减轻了政府的投融资压力，又为民间资金找到了出路，还能为人民群众增加收入开辟一条新的渠道。这有利于中国中产阶层的形成与壮大，有利于整个社会的稳定发展。3.以新型投融资体制的构建为突破点，倒逼城乡一体化进程中其他不合理制度改革，其中包括规划管理制度、土地使用制度、财政分配和税收制度、建设项目管理制度、招投标制度等。进而促进整个制度体系能保证城乡一体化进程的顺利前

8、行，并最终达到预期的目标。(二）新型投融资体制下的操作机制1.政府投资的杠杆机制。这里所指的政府投资包括中央政府的投资、国家政策性银行的投资和地方政府的投资等。政府投资主要发挥杠杆作用，以引导民间资本的进入，一方面减轻政府的投资负担，另一方面撬动民间资金参与城乡一体化建设。2.项目分类与多元融资的机制。在当前的资源条