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1、我国类行政组织应成为行政主体摘要:由于政府治理模式的变迁,类行政组织逐渐承担起公共管理职能。在现行的行政法律体制下,类行政组织并不必然具有行政主体资格,导致相对人行政诉讼权利的部分缺失。本文在界定类行政组织的基础上,从类行政组织权力以及性质、类行政组织成为行政主体的可行性和必要条件两个方面论证类行政组织应具备行政主体资格。关键词:类行政组织;行政主体;内部契约:O63:A:1000-2529(2006)04-0070-0320世纪70年代末以来,我国进行了中国特色社会主义市场经济和政治体制改革,随着政府职能的转变,类行政组织大量涌现并承担公共管理职能,对
2、协调政治、经济和社会领域的互动发挥越来越大的作用。同时类行政组织进行公共管理的弊端也日益暴露,如何规范和保障类行政组织公共管理行为成为当前一个重大课题。本文从类行政组织与行政法学这一角度着手,论述类行政组织进行公共管理的行为应纳入行政法调整范围,类行政组织应成为行政主体。一、我国类行政组织的发展上世纪70年代末期,我国开始进行以市场为导向的经济体制改革。同时,变革政府治理模式的政治体制改革也油然而生。“自70年代末以来,世界各国的政府陆续开始了治理变革的进程。从大的方面来说,这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中
3、心化。”[1](P1)。随着政府体制改革的推进,政府逐渐由全能型向有效、有限政府模式转变,政府所退出的公共管理职能由独立于国家或政治结构的公共领域即类行政组织来承担。类行政组织(QuasiGovernmentalOrganization)是指“具有社会管理职能的非行政组织”[2]。类行政组织具有四个基本特征:第一,类行政组织不属于行政组织。从类行政组织的设立程序、法律依据以及成员的编制来看,类行政组织不是政府组织,它的成员不是国家公务员。第二,类行政组织承担一定社会管理职能。在职能划分上,政府的核心职能是“掌舵”,负责具有宏观性、全局性的管理职能;类行政
4、组织的主要职能是“划桨”,负责执行性、服务性的社会管理职能。从而在职能上与政府组织、其他非行政组织相区别。第三,类行政组织具有非营利性。类行政组织的经费比较复杂,有些靠政府拨款,所需经费基本来自财政;有些则主要靠会员缴纳的会费,部分经费来自有偿服务活动。第四,类行政组织具有自治性。类行政组织在内部实行自主管理,而不是受控于外部组织。类行政组织主要包括官方性类行政组织、行业组织和社区自治组织三种类型[3]。(一)官方性类行政组织官方性类行政组织是由国家设立的类行政组织。它目前的主要存在形式是行政性公司和行政事业组织。行政性公司是我国在经济体制转型过程中,由
5、原政府主管部门转变或改建而成,主要存在于垄断性和管制性行业中。例如电力公司、煤炭公司等,它们以公司形式成立,从事经济活动,同时又承担某一方面的行政职能。行政事业组织是被授权或委托行使一定行政职能的事业单位。如《食品卫生法》授予县级以上卫生防疫站和食品卫生监督检查所,从事食品卫生监督的行政职能。(二)行业组织行业组织是指由法人、其他组织或公民在自愿基础上组成的一种民间非营利性社会团体,包括行业协会、商会、同业公会、企业联盟、经济组合等形式[4]。行业组织依据群体自律机制,形成一定的公共权威,以维护行业的共同利益。行业组织是一种存在于职业领域的类行政组织。(
6、三)社区自治组织社区是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体。以地域为标准,社区可分为农村社区、集镇社区和城市社区。社区自治组织是居民自治性组织,一个存在于生活领域的类行政组织。二、类行政组织管理权力以及权力性质(一)源于组织成员的内部契约根据卢梭的社会契约论:“当自然状态中不利于人类生存的种种障碍,在阻力上已超出了每个个人为了生存所能运用的力量”,人们要通过社会公约,“寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同力量来护卫和保障每个结合者的人身和财富”,使“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下。”[5]
7、(P18-20)在当前利益主体日趋多元化的社会中,各利益主体以共同利益为基础,以全体成员共同制订的契约为纽带,实行自律管理,以期保护其整体利益。基于内部契约的管理权力是具有相对独立性的公权力,其行使可能会侵犯成员的合法权益。例如:2001年10月16日公布的《关于对广州吉利队违规违纪的处罚决定》,对广州吉利队有关人员和俱乐部做出警告、罚款、停赛的处分。[6](二)源于法律法规的授权由于行政活动的日益广泛和复杂化,法律法规将特定行政职能授予一定的非行政组织行使,授权组织在法律法规的授权范围内进行管理。例如:高等教育法授予高等院校学位授予权;居民委员会、村民
8、委员会根据授权行使某些行政职能和办理某些行政事务,如代税务机关收税,代民政机关发
