用规则限制自由

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1、用规则限制自由

2、第1　2002年底，15个大中城市向国务院行政审批制度改革领导小组提交了各自的行政审批制度改革课题研究报告。2003年初，新一轮政府机构改革将在“两会”之后大范围推开的消息，通过各种渠道迅速流传于社会。应该说，在社会公众普遍渴望减少市场经济“看门者”，增加“清洁者”的大背景下，政治体制改革，特别是作为政府管理社会、管理经济重要手段的行政审批制度的改革，必然是今后相当长时期的一个大热点。静观过去20多年，我国政府职能日渐增强，机构不断膨胀，地位日趋显赫，行政权力的行使甚至到了没有界限可言的地步。难怪去年国务院6

3、5个职能部门一下清理出近5000个审批项目后，舆论一片褒扬声。但也有专家尖锐地指出：取消的大多是不收费或少收费的。记者：去年，国务院65个职能部门和单位清理审批项目4800多个，同时有31个省、自治区、直辖市相继对各自掌管的审批项目进行了初步清理，一些地方还着手进行了第二轮、第三轮行政审批制度改革。由于这次审批改革是行政机关自己革自己的命，难免有下不去手的时候，留下自己的主打“经营项目”，简下的多是人们平常就不怎么知道或是些费力不讨好的项目。对这样的改革方式，人们多少有些担心。杜钢建：行政审批制度改革是在中国入世过程中提出的

4、。1998年、1999年中国政府要加快入世谈判进程，于是2000年，改革审批制度的问题就被提了出来。因为在入世的多边及双边谈判中，对方几乎都提出这个问题，说我们的行业管理审批环节太多，重复太多。因此中国政府便承诺要减少审批。实际上，这个问题的提出也是市场经济体制自身的需要。市场之所以能够被地方政府分割，靠的就是审批。通过各种审批环节排斥外地的产品、外地的人员、外地的服务。这样，2001年一个旨在推进审批制度改革，打破地方保护主义的国务院下属机构——整顿和规范市场经济秩序领导小组成立了。这年底，中央又成立了一个行政审批制度改革

5、领导小组，并很快发布了实施措施意见。要求2002年6月以前国务院各有关部委先把自己的审批项目清理一遍，你刚说的就是第一批要取消的。记者：也就是说，审批改革的第一步是部门自我清理。杜钢建：对第一批部门认为该保留而国务院审批办认为该取消的项目，在第二批做处理。在第一批清理的项目中，大量的属于没有法律依据的项目，它们多是根据各部委的规章、部门文件、中央文件、党的文件设置的，有40%左右没有法律根据。严格地说，中央各部委的每个审批事项的设立都要有法律依据，这才是依法行政。第一批取消的还有一类就是重复审批以及过去计划时代遗留下的审批项

6、目，长期没有清理。我国政府管制的透明度较低。从中央到县级政府以及行政部门都拥有层次不同的设定和实施行政审批事项的权力，半公开甚至是秘密的“红头文件”为数不少；一些地方自设管制措施，地方保护和部门保护大行其道……就拿生孩子这样的小事来说，不跑上六七个部门，盖上七八个大红印章，你就甭想把孩子塌实地生出来。应该说，行政审批制度已成为我国各级政府管制的重要手段。由于行政审批事项的设定随意性强，各部门也是竭力通过这种方式扩张自己的权利范围。记者：审批权作为一种特权，不能什么都能胡乱审一通，批一通。行政审批到底应该审些什么，批些什么，总

7、得有个原则、有个标准吧。杜钢建：我喜欢用四句话概括现行的政府体制弊端——政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化，审批方式复杂化。最终目的就是“收费”。整个五级政府都有这个问题。政府权力被异化到部门去，在机构改革中你想调整都很难。原因是它通过审批这种方式形成了部门利益。可以说，审批改革是转变政府职能的关键问题、核心问题。不从这个地方切入，整个政府职能是很难转变的。记者：我们政府管理社会、管理经济，靠的就是各种各样的审批。况且，它也习惯了这种管理方式。杜钢建：所以说，现在进行审批改革是非常重要的。但是只提“审批改革”还不

8、够。审批这个概念并不是一个有科学依据的概念，它只是一个易于大家理解的概念。怎么界定什么行为是审批，什么行为不是审批，没有标准。国务院审批改革领导小组的两个文件都没有敢对这个概念做界定。似乎凡是有“审批”字样的，如审批、审核、核准、登记可以算审批，除此以外还有什么行为可以算审批呢？似乎都可以算，但又有很多不能算。最后只得把它扩大，凡是经过政府点头同意的事项、行为都叫审批。所以光进行审批改革还是不行的。我一贯强调要深化审批改革一定要进行规制改革。规制是有理论依据的。审批只是规制的一个方面。政府管理社会用的该是规制手段。记者：规制

9、具体是个什么概念？杜钢建：简单地说是八个字——通过规则限制自由。也就是，政府制定规则限制公民自由、限制企业自由。微观经济学的核心理论就是微观规制理论。它是过去20多年指导市场经济发达国家政府改革的主要理论。规制手段有三大类，即处理申请的规制手段、增加义务性的规制手段、行政处罚的规制手段。各