浅析PPP模式下工程建设领域廉政风险和防控对策.doc

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1、浅析PPP模式下工程建设领域廉政风险和防控对策近年来，工程建设领域PPP（政府和社会资本合作模式）模式已成为一种发展趋势。据统计，2015年上半年，全国各省市PPP项目已经达到2万多亿元的规模。投融资体制的进一步改革，以及巨大的投资给工程建设特点带来了新变化，也使廉政风险防控面临着严峻考验，增加了新的压力。因此，有必要认真分析新形势下腐败的成因，加强对各个环节的监控，确保工程建设领域的投资与廉政建设同步推进。一、工程建设领域廉政风险的主要矛盾新形势下，工程建设领域PPP项目腐败具有传统项目的共性，但更具有隐蔽性。目前，PPP项目大多集中在工程建设领域，呈现出多样化、资金量大的特

2、点，逐渐成为地方政府投融资的主要形式。但如果在项目运行中，只进行内部操作，甚至听命于“长官意志”，就极有可能滋生灰色交易，而这种腐败行为隐藏在合规合法的项目中，不易被发现，对廉政建设提出了更高的要求。主要体现在以下几方面：（一）是否实现权责利的分离。政府与社会投资方权责利应该分离与制约，也就是决策、管理和执行的有效分离和制约。PPP模式更多的是一种管理模式、思维方式，而不是用来解决某一具体问题的手段。政府对PPP模式的出发点和立足点不能走偏，具体体现在实体项目上不能具有太多的私心，要能够将眼前利益与长远利益、自身利益与其他方面利益有机结合起来，有一种长远的利益打算。如果在实体项

3、目中同一政府机构既负责购买又负责供应，那么这个政府机构很有可能偏袒公共服务或出现舞弊行为，不利于社会投资，有一定的腐败隐患。（二）是否有完善的契约。PPP模式能否顺利推广，很大程度上取决于政府和企业的契约意识，尤其是政府能否守信，按照约定执行。PPP作为一种合同式的投资方式，涉及到税收、特许权等诸多方面，需要一整套完整的法律法规和合同来保证双方权益、规避合同风险。因此，必需进一步规范项目的设计、招标、谈判以及实施和监管服务等，做好对投资环境的评估，如此，方能保证项目实施质量，避免急功近利的短期行为，防范腐败的隐患。（三）是否有规范的竞争机制。在市场中以公开和竞争的方式挑选合适的

4、经营者是PPP模式设立的有效要素。尤其重要的是，必须要保证整个投标过程是透明的、具有公平竞争性的，并且通过竞争性的投标和客观公正的评标产生最佳中标人，即符合质量服务要求的最低价格的供应商。这与传统的社会投标项目不一样，若操作过程中不注意加强防范，势必会导致腐败。（四）是否有完整的过程管控。在项目实施过程中，第三方监督是形成有效约束机制的重要手段。在工程建设领域，薄弱环节和犯罪手段众多，主要集中在土地征用和出让、工程招投标与工程合同、工程监管与材料供应三个方面。在工程建设过程中，有征地拆迁、招标投标、材料采购、工程质量、资金拨付、工程分包和设计变更等七个关键环节，这些环节既是推进

5、工程建设进度和保障工程质量的节点，也是政府和投资方行使自身权力的重点，因此，权钱交易不可避免地围绕着这些关键环节进行。二、新形势下工程建设领域腐败呈现出的主要原因分析（一）运作模式的因素。目前许多PPP模式的项目，存在着边谈判、边征地、边设计、边准备、边施工的情况，即“五边”工程运作模式。项目集决策、执行、监督于一身，对于项目法人的设立、建管人员的任用缺乏制衡，建设项目的勘测、设计、招投标、施工、监理等各环节缺乏有效制约和监督，其本质就是“政企不分、官商一体”。政府与社会资本紧密合作，对提高工作效率、加快工程推进具有十分明显的作用，但一旦与扭曲的政绩观、业绩观挂钩，项目方被高利

6、条件诱惑，盲目跟进，稍有不慎就会导致廉政问题。（二）制度管理的因素。一些基层政府部门及社会投资对PPP模式认识不清、准备不足，往往集中主要体现在：在制度设计中，重制度制定，轻可操作性，使制度执行不到位；在制度的监督中，重个体监督，轻建设主体程序规范，使制度的权威性降低；在实际工作中，对工程分包、物资设备采购、设计变更、质量监理、工程验收及资金拨付等环节的监管还不够严密；缺乏有效的跟踪监管措施。（三）有效监管的因素。PPP模式下，投资方和施工企业追求的主要是经济利益，而政府追求的是环境效益，甚至是“业绩”。这种模式基本上是一种“伙伴关系”，靠的是人际关系、靠领导的关系，而不是靠市

7、场、靠法制、靠契约。因此，人走信失的现象也就比较严重，投资者利益很难得到保障。而PPP恰恰需要政府与社会资本长时间合作，短则十几年，长则数十年。而政府任期一般是五年，有的领导在一个岗位可能几年就离开。由于三方出发点的差异，如果缺乏有效的监管和实施细则，施工方为了控制成本有可能对工程质量造成一定的影响，致使整个工程存在问题。而其中“利益输送”、“期货”等形式日益增多，大大增加了监督工作的难度。三、风险防控的主要对策（一）强化约束机制进一步理顺关系。一套完善、完备的相关法律法规体系是PPP模式有