村干部报酬的合理分担与补偿

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1、村干部报酬的合理分担与补偿【简介】徐增阳，教育部人文社会科学重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心研究人员，在职博士生，主要从事乡村治理研究；武汉华中师范大学中国农村问题研究中心，湖北武汉　430079；郑迎春，江汉大学秘书学系教师，法学硕士，主要从事基层民主政治建设研究。江汉大学秘书学系，湖北武汉　430079【内容提要】“在乡政村治”的乡村治理格局下，村干部的地位日益凸显。因此，当下乡村治理必须解决两个方面的问题：一方面是村干部的积极性问题；另一方面是村干部行为的合法化问题。但是，从制度安排来看，既有村干部报酬补偿机制对

2、上述两个方面的问题都不能有效地解决。而“村财（账）乡管”与“村用省管”的办法并不能真正解决问题。因此，建立村干部报酬的合理分担与补偿机制就显得尤为迫切。本文在对当前村干部报酬补偿机制及其存在的问题进行剖析后，提出了采取“国家财政拿一点，集体经济出一点，农民群众负担一点”的办法来解决村干部报酬补偿问题的政策设计。【关键词】乡政村治/村干部/报酬/分担与补偿【正文】改革开放后，国家治理乡村的模式逐渐从人民公社定格在“乡政村治”上。“乡政村治”的治理格局，一方面使国家和乡村社会的边界清晰化；另一方面也使村庄在乡村治理中的地位日益凸显。在

3、“乡政村治”的格局下，乡镇政权虽然是我国国家政权体系中最基层的政权，但是在实际工作中，乡镇政权组织往往通过村级组织来完成国家的各项任务。由于乡镇对村有着较强的依赖，以至于很多乡镇干部认为，实行村民自治等于是砍了乡镇的“腿”，进而对村干部是否还会像以前一样积极认真地完成国家任务怀有深深的忧虑。因此，村级组织建设的好坏，村干部积极性是否得到发挥是关系国家意志能否在乡村社会得到实现的关键。同时，村干部的这种特殊地位又为其“欺上压下”（借用国家权力的名义来压迫农民和借用农民的名义欺骗国家政权）留下了广阔的空间。因此，当前乡村治理必须解决两

4、个方面的问题：一方面是村干部的积极性问题，从而保证国家意志在乡村社会的贯彻；另一方面是村干部行为的合法化问题，防止国家政权在深入乡村社会的过程中发生“内卷化”。[1]实行村民自治后，村干部的晋升机会相对减少，同时，其职位的不确定性也相对增大，因此，获得相应的报酬就成为当前多数村民出任村干部的首要因素。然而，在对既有村干部报酬补偿机制的考察中，笔者发现，上述两个方面的问题在制度安排上都没有得到有效的解决，因此，建立村干部报酬的合理分担与补偿机制就显得尤为迫切。当前村干部报酬补偿机制及其存在的问题在人民公社时期，大队干部与普通社员一样

5、凭工分吃饭，但是他的工分是最高档次的，社员在工分以外的收入又微不足道，因此大队干部当时的收入与他的权威、声望是相称的。[2]因而，在这一时期大队干部（村干部）的报酬并没有成为一个问题。当前，村干部作为村庄公共权力组织的成员，掌握着村庄公共权力，对村庄公共事务进行组织、管理和调控。习惯上，村干部主要是指村支部成员、村委会成员和村集体经济组织负责人，往往这三个组织的成员间有交叉任职的情况。村干部在村庄社区中实际上扮演着三种角色：一是国家任务的完成者；二是集体资产的经营者；三是社区公共产品的提供者。村干部虽然在村庄社区中扮演了多种角色，

6、其在乡村治理中的地位日益突出，但是关于村干部的报酬问题，有关法律和政策并没有统一和明确的规定，而是散见于有关法律法规和党的文件中，在1999年3月发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》中对村干部的报酬作了总体的规定：村干部误工补贴人数和标准的确定，应当从实际出发，从严掌握。在1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》和1998年11月4日正式通过的《村民委员会组织法》中关于村委会成员报酬问题的规定都是“村委会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”。但是，上述规定对补贴的渠道并没有具体的明确。关于村集体经济组织负责人的报酬

7、，虽然在1991年由财政部和农业部联合颁布的《村合作经济组织财务制度（试行）》中有“管理费用于干部报酬和管理方面的开支”的规定，明确了报酬的补偿渠道，但是对报酬标准也没有具体的规定。和中央有关规定的分散和含糊相比，地方的规定更是五花八门。在1999年1月通过的安徽省实施《村民委员会组织法》办法中，尽管对村民委员会规定了十二项主要职责，但是对于村干部的报酬却只字未提。在实践中，村干部报酬通常从村提留中解决。根据《中华人民共和国法律释义全书》中的解释，村集体提留是指农村集体经济组织每年依法从本集体经济组织成员生产收入中提取的用于本组织

8、内维持或者扩大再生产、兴办公益福利事业和日常管理开支费用的总称。村集体再提留包括三项，即公积金、公益金和管理费。村干部的工资通常从管理费中开支，但是其法律依据并不充分，“管理费用于干部报酬和管理方面的开支”只是针对村合作经济组织而言的。现有的从村提