改革开放以来我国农村基层民主政治建设的理论与实践述论

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1、改革开放以来我国农村基层民主政治建设的理论与实践述论摘要：改革开放以来，我国农村基层的党政关系演进大体上可分为坚持党政分开，建设乡镇基层政权；转变执政方式，推进依法执政；发展党内民主、全面加强执政能力建设三个时期。目前，乡镇一级党政关系由于受政党体制、农村基层特点、旧体制惯性、干部体制等因素的制约，又呈现出党政一体化的状况。但这已不是一种简单的重复，而是我国政党体制下政治民主化另一种路径的开辟，表明政治民主建设开始由发展人民民主、党政分权的党外民主，到实行党内分权、党委书记“民选”的党内民主的重大转变，昭示着把人民民主引入党内民主，以公推直选推动党内民主——党政一体化条件下的民主执政时期

2、的到来。　　关键词：农村；基层党组织；基层政权；民主政治建设；历史考察　　：D42：A：1002-7408（2011）05-0017-04　　　　执政是一个反映国家政权的归属关系、处理党和国家或他党关系的概念，主要指一个政党进入国家的政权机构并以该政党为主体，以国家权力的名义从事整个国家公共事务和社会事务的管理活动。中国共产党执政是一种总体性执政,上至中央,下至农村基层,执政范围遍及各个领域。农村基层主要是指乡镇及其所辖的乡村社会，党在农村基层的执政方式具体指党与乡镇政权的关系即乡镇党政关系。而乡镇党委执政方式转变与执政能力建设，关系到党的执政合法性和执政地位的长期性。回顾改革开放以来乡

3、镇政权建设的历程，用党的执政能力建设的新视角去梳理评估乡镇政权建设的成效，总结经验，找寻规律，无疑会对当前党在农村基层的执政能力建设产生重要的启示作用。　　一、坚持党政分开，全面建设乡镇基层政权（1978年—1989年）　　改革开放以来，以邓小平为代表的老一辈革命家由于深受“文革”冲击，痛感高度集权体制弊端之害，同时也为了适应家庭联产承包责任制和村民自治带来的新变化，毅然果断废除人民公社，实行政社分开、政企分开、党政分开，加强乡镇基层政权建设，以推动政治民主化进程。　　1.实行政社分开，恢复乡镇政权建设（1978—1985）。1978年12月，安徽凤阳县小岗生产队12名农民签订的契约，成

4、为中国农村家庭联产承包责任制建立的一个重要标志，也成为新中国农村改革的一个重要标志。正是通过包产到户，入社农民的财产权和人身地位才开始得到保障。随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失，政社合一的人民公社也就失去了权威的基础，变得“无法容纳新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”。[1]211为适应经济体制改革的需要，中央及时作出了实行政社分开，建立乡政府和在村一级建立村民委员会的决定。在初期，政社分开主要从横向上政企分开和纵向上村民自治条件下乡村分治两个方向展开。1980年6月，四川省广汉县向阳公社改为乡党委、乡政府和农工商公司，拉开了“社改乡”的序幕。[2]295-2971982年

5、12月，五届全国人大通过的《宪法》宣布改变“政社合一”体制，恢复乡镇建制，设立人民代表大会和人民政府作为农村基层政权组织，设立村民委员会作为基层群众性自治组织，确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地以原公社的管辖范围为基础，保留人民公社作为集体经济组织形式，政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，乡镇政权进入一个新的历史时期。到1985年2月，全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束，共建立了91590个乡、镇人民政府，698613个大队改为948600个村民委员会。同时，政企分开也在

6、各地进行。1984年中央4号文件《关于开创社队企业新局面的报告》将原有的社队企业改称为乡镇企业。为了更好地引导乡镇企业发展，各省地市县政府机构中分别设立了乡镇企业局，各级乡镇政府中则设立了与之对口的乡镇经管站，主管全乡(镇)企业的发展，在经济比较发达的乡镇，在乡(镇)一级又设立了企业集团总公司(或农工商总公司、实业总公司)专门管理乡(镇)办集体企业，在村一级设立村经济联合社(或村企业集团公司)管理村办集体企业。[3]26-29从实践效果来看，由于农村基层政权恢复乡、镇体制以来的时间还不长,与之相关的一系列配套改革措施没有跟上去,这一阶段农村基层政权建设中还存在一些问题，突出表现在党政企之

7、间的职责并没有真正分开，一些地方党委仍过多地包揽政府工作,一些地方建立的乡经济组织取代了乡政府管理经济的职能,江浙一带甚至出现了党委管行政、政府管乡镇企业的局面。　　2.改革乡镇政权体制，实行党政分开（1986—1989）。虽说村民自治自20世纪80年代中后期在全国开始推行，但由于当时村委员的干部基本上还是由乡镇政府任命，并没有实现真正的自治。直到1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布试行后，各地才开始进行真