论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角

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1、论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角关键词:单一制/财政联邦制/财政分权内容提要:单一制与联邦制只不过是国家纵向权力配置模式的类型化。任何国家都存在集权或分权两种力的作用，中国便是一个带有联邦制因素的单一制国家。中国财政联邦制的发展与单一制国家结构框架内的体制多有抵牾，但中国财政联邦制的变革并不意味着宪政联邦制的确立。税收、财政、金融体制在现代国家中央与地方的关系中占据了重要地位，因为税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法，因为财政关系是政府间关系的核心问题。——苏力[1]　引　言单一制作为中国政治学和宪法学意义上的国家结构形式长期

2、以来被奉为圭臬。以决断主义宪法观视之，中国建国初第一代领导集体关于单一制国家体制的创设，体现了其远见卓识的政治智慧。中国宪法体制在建国初充分地借鉴了前苏联的模式，唯独在国家结构形式上，中国制宪者独辟蹊径。众所周知，国家结构形式设立的主要目的是要解决某一特定国家的民族关系问题。当时，多民族的社会主义国家建国伊始多采用联邦制。同样作为多民族国家，中国却没有盲从前苏联“老大哥”的联邦体制，这应当说非常难能可贵。环顾上个世纪90年代，实行联邦制的社会主义国家纷纷解体和易帜，当代国人没有理由不对中国制宪者们的英明决断由衷钦佩，为中国当时没有选择联邦制而暗自庆幸。很难想象，如果新中国

3、实行联邦制，还会不会有今天统一的中国，还会不会有今日中国的社会稳定和经济的快速增长。然而，有学者对此却有不同的看法，当然其显然不赞同决断主义的宪法观，并认为，新中国建立单一制的政制架构几乎是一个理所当然的选择，而不是领导人的英明决策。出现这一认识上误区的原因在于，许多学者夸大了理论对实践的影响力。其实政治家基本上都是实用主义者，其决策当然会受理论的影响，但最终追求的从来也不是某种既有理论的自洽，尽管后来者有可能赋予其实践以某种理论的自洽。[2]看来，单一制的选择无非是一种审时度势的政策考量，不存在高深理论的指导，所谓中国单一制创立的宪政理性或道德评价完全是后来学者为追求自

4、身理论的自洽而强加于人的结果。无论从决断主义宪法观还是从实证主义宪法观来看，中国单一制国家体制及其历史选择都是值得肯定的。然而近几年，理论界包括宪法学界对单一制的中国宪法体制多有诟病，甚至有人主张中国应当废除单一制搞联邦制，认为单一制的选择是中国在历史上的误入歧途，而且目前其已经越来越抑制中国的民主化进程和经济的持续发展。财政联邦制在中国的出现实际是市场经济条件下经济力量对国家体制的一次突围，是中国经济民主化潜流涌动迸发的凌汛。但是，单一制政治国家与财政体制的联邦制在中国是否能够相容，中国的财政联邦制是否意味着中国正处于宪政联邦的前夜？这些问题需要澄清。具有联邦制因素的单

5、一制新中国的单一制是对几千年来延袭至今的国家体制的传承，是一种政治征服和文化认同的结果。马列主义经典作家的理论认为，社会主义的理想国家形式是单一制，该理论为中国的政治决断提供了直接依据。历史传统和政治现实的契合赢得了中国的单一制。然而，宥于传统观念的禁锢，中国人对单一制有诸多误解，认为单一制即意味着中央集权、地方对中央的绝对服从、地方财政全部上缴，社会完全归依政治、思想文化的高度一致。其实，单一制和联邦制的分野并不是那么明晰。虽然从传统意义上，宪法学者们对单一制和联邦制的区别进行了大致的勾勒，似乎单一制即意味着专制而联邦制则象征民主，其实这些国家标签只具有符号学意义。研究

6、国家体制乃至宪法不能止于理论总结和逻辑演绎，有时需要对特定国家的历史片断或偶然事件进行细致深入的考察。事实上，任何国家都有国家总体和国家部分之间的关系，因而，始终存在着集权和分权的两种“力”，而自从国家产生后，这两种力的较量和角逐就从未停息过，平衡两者的关系让所有统治者费尽心机。当然，集权与分权不总是互相对抗，甚至有时相互依托，双向互动。联邦制有利于分权，但这并不意味着联邦制不需要一个强有力的中央政权，从而使美利坚合众国由一个松散的邦联成为统一而稳固的联邦。美国宪法第十修正案虽然确认各州的保留权力，但近几十年来，这些大量的保留权力逐渐被联邦政府所行使；相反，集权是分权的前

7、提，不存在中央的统一权威，何分之有？在单一制国家，在中央政权设立后，随着其专制程度的加深，才会有地方分权的要求。可以说，任何国家都既有集权同时又有分权，只不过两者所占的比重各不相同。[3]一般而言，单一制国家的集权高于分权，联邦制国家的分权多于集权，但这也不是绝对的。前苏联是一个联邦制国家，但其中央集权的程度绝对高于普通的单一制国家，甚至高于单一制的中国；相反，日本是单一制国家，但其地方政府权力之大已同联邦制下各邦的政府权力相当，其地位也决不亚于各邦之政府。这样看来，就集权与分权的关系而言，没有哪个国家是绝对的集权国家或绝对的